城市舊村改造研究論文

導(dǎo)語(yǔ)：城市舊村改造研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】隨著我國(guó)城市化建設(shè)步伐的加快，城市城郊農(nóng)村舊村改造所帶來(lái)的問(wèn)題日益凸現(xiàn)，因舊村改造涉及城市多方面的問(wèn)題，給城市房地產(chǎn)市場(chǎng)及城市發(fā)展規(guī)劃帶來(lái)不可估量的影響，已成為政府十分棘手的問(wèn)題，本文基于該前提，在分析城市舊村改造相關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，在以法律解決途徑方面提出若干參考性意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】舊村改造城市舊村改造野樓盤(pán)

一、城市舊村改造的基本概念

（一）城市老城區(qū)改造、農(nóng)村舊村改造與城市舊村改造的區(qū)別

城市老城區(qū)改造亦稱(chēng)為舊城改造，舊城改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于城市國(guó)有土地，涉及改造區(qū)域的建筑物都是或絕大多數(shù)屬于擁有產(chǎn)權(quán)證書(shū)的個(gè)人或單位享有，改造拆遷由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，對(duì)涉及建筑物予以評(píng)估補(bǔ)償，按計(jì)劃實(shí)行回遷或另行安置，改造區(qū)域按政府統(tǒng)一規(guī)劃重新建設(shè)布置的一種舊城改造方式，即新城區(qū)取代老城區(qū)進(jìn)行改造建設(shè)的一種方式。農(nóng)村舊村改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于農(nóng)村集體土地，按自然條件和經(jīng)濟(jì)條件在有關(guān)政府部門(mén)的指導(dǎo)下對(duì)村民集體居住房屋、配套設(shè)施等按預(yù)定規(guī)劃進(jìn)行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農(nóng)村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農(nóng)村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復(fù)雜的多。

（二）城市舊村改造的基本概念

本人認(rèn)為，城市舊村改造首先具備如下兩個(gè)條件：其一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來(lái)在短時(shí)期內(nèi)必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；其二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質(zhì)尚未發(fā)生變化，國(guó)家尚未征用變更為國(guó)有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國(guó)家沒(méi)有基于所有權(quán)支配該區(qū)域土地的權(quán)利。

基于城市舊村改造的上述兩個(gè)條件，本人認(rèn)為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序?qū)崿F(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。

二、城市舊村改造違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的原動(dòng)力

基于城市舊村改造的上述特點(diǎn)，城市舊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權(quán)屬的不一致帶來(lái)的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財(cái)力的限制，目前基本不能實(shí)現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時(shí)期內(nèi)政府不能統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，城市舊村改造滿(mǎn)足本集體需要的同時(shí)，舊村改造土地所有者及房地產(chǎn)投資商也敢于冒風(fēng)險(xiǎn)投入大批資金持續(xù)進(jìn)行舊村開(kāi)發(fā)并將建成房屋非法銷(xiāo)售而獲取利益，即而帶動(dòng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。故本人認(rèn)為利益驅(qū)動(dòng)是城市舊村改造違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的一關(guān)鍵原動(dòng)力。

三、違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問(wèn)題

違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設(shè)計(jì)所進(jìn)行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設(shè)樓盤(pán)被俗稱(chēng)為野樓盤(pán)。違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開(kāi)發(fā)建設(shè)

基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權(quán)與城市土地建設(shè)規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設(shè)規(guī)劃在一定程度上存在嚴(yán)重不一致的情況，在城市建設(shè)規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴(yán)重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開(kāi)發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響了城市的整體建設(shè)思路和城市形象，必然會(huì)帶來(lái)一系列的后患，造成的經(jīng)濟(jì)損失是不可避免的。

（二）無(wú)規(guī)則建設(shè)影響大型項(xiàng)目規(guī)劃

城市舊村改造區(qū)域無(wú)規(guī)則的開(kāi)發(fā)建設(shè)，使得政府對(duì)該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府?dāng)M建的重大項(xiàng)目可能受到嚴(yán)重影響，由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項(xiàng)目的招商，嚴(yán)重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對(duì)非法的城市舊村改造區(qū)域進(jìn)行拆除則必然帶來(lái)極大的財(cái)產(chǎn)損失。

（三）拆除違規(guī)改造樓盤(pán)引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題

因前述原因?qū)⑦`規(guī)城市舊村改造樓盤(pán)拆除，在造成巨大社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)的同時(shí)必然引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶(hù)如何進(jìn)行補(bǔ)償？違法購(gòu)買(mǎi)該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進(jìn)行補(bǔ)償及由誰(shuí)給予補(bǔ)償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時(shí)處理起來(lái)將會(huì)非常棘手。

四、政府對(duì)違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果

（一）戶(hù)籍改革和社區(qū)化推進(jìn)

將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村農(nóng)民戶(hù)口改為城市居民戶(hù)口，以便從戶(hù)籍上與城市居民實(shí)現(xiàn)同一，以加強(qiáng)人員管理；將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村村民委員會(huì)改為社區(qū)居民委員會(huì)以強(qiáng)化行政管理；以此兩個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)對(duì)涉及城市舊村改造區(qū)域的管理力度，設(shè)定其改造的范圍僅限于在規(guī)定的范圍內(nèi)滿(mǎn)足本集體成員的需求，防止其違規(guī)大規(guī)模舊村改造。但是，這種方式在實(shí)踐中難以湊效，鑒于城市房地產(chǎn)所蘊(yùn)藏的巨大市場(chǎng)誘惑力，基于城市舊村改造區(qū)域土地不屬于國(guó)家所有，該區(qū)域土地所有者和投資商違規(guī)開(kāi)發(fā)的高亢熱忱是難以阻止的。

（二）聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處

面對(duì)違規(guī)的城市舊村改造，政府通常組織有關(guān)部門(mén)采取聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處的方式來(lái)遏制違規(guī)的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時(shí)候非常配合，檢查完后照常開(kāi)發(fā)建設(shè)，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開(kāi)門(mén)營(yíng)業(yè)，而更有甚者，檢查人員還經(jīng)常遇到大批村民的圍攻，導(dǎo)致執(zhí)法檢查、查封不了了之，無(wú)果而終。

（三）殺一儆百，強(qiáng)行拆除建成或在建樓盤(pán)

對(duì)于頂風(fēng)而上的違規(guī)城市舊村改造，政府組織大批執(zhí)法人員對(duì)涉及的某一違規(guī)建成或在建改造樓盤(pán)采取強(qiáng)行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規(guī)城市舊村改造。但是，時(shí)間一長(zhǎng)，被拆除的樓盤(pán)又建了起來(lái)，而且又有新的樓盤(pán)不斷的開(kāi)工建設(shè)，而政府執(zhí)法人員強(qiáng)制拆房也是冒著隨時(shí)有可能與村民發(fā)生暴力沖突的前提下進(jìn)行的，在實(shí)踐中大量開(kāi)拆已建樓盤(pán)的情況尚不多見(jiàn)。

（四）輿論宣傳，扼住購(gòu)買(mǎi)群體鑒于違規(guī)城市舊村改造所建樓盤(pán)在集體內(nèi)部往往采用分配制度，主要靠對(duì)外銷(xiāo)售給其他購(gòu)買(mǎi)群體獲利，政府部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)群體中進(jìn)行輿論宣傳，扼住購(gòu)買(mǎi)群體，以打擊違規(guī)進(jìn)行城市舊村改造。但是在違規(guī)城市舊村改造所建野樓盤(pán)的低價(jià)銷(xiāo)售吸引下，仍然有絡(luò)繹不絕的野樓盤(pán)購(gòu)買(mǎi)者，輿論宣傳實(shí)是難以湊效。

五、解決城市舊村改造問(wèn)題所應(yīng)考慮的基本原則

本人認(rèn)為，解決城市舊村改造問(wèn)題應(yīng)考慮以下基本原則：

（一）預(yù)先處理原則

政府雖不能在短時(shí)間內(nèi)拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預(yù)先規(guī)劃，可以將預(yù)先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預(yù)先指導(dǎo)其如何進(jìn)行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設(shè)資源浪費(fèi)。

（二）避免損失原則

盡最大可能的避免社會(huì)財(cái)富的不必要浪費(fèi)，對(duì)于已建成或在建樓盤(pán)，如果確實(shí)不違反城市整體規(guī)劃布局，沒(méi)有必要拆除的，予以保留，確實(shí)不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強(qiáng)制拆除行為的發(fā)生，避免社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。

（三）市場(chǎng)機(jī)制原則

一律的遏制未必是一種好的方法，從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，可以考慮用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)適時(shí)調(diào)節(jié)，對(duì)于城市舊村改造在符合城市規(guī)劃布局和法律規(guī)定的情況下，可以考慮適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿逐步引導(dǎo)，使其走向正規(guī)，對(duì)于發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦是一次大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

（四）保持穩(wěn)定原則

政府對(duì)違規(guī)的城市舊村改造所建樓盤(pán)的處理結(jié)果牽動(dòng)的方方面面的問(wèn)題，如處理不妥可能影響到安定團(tuán)結(jié)的大好局面，避免發(fā)生大規(guī)模的拆除行為，以保持穩(wěn)定為原則，逐步將問(wèn)題處理完畢。

六、城市舊村改造問(wèn)題的法律解決途徑

城市舊村改造應(yīng)分為兩個(gè)階段，其一是滿(mǎn)足本集體成員的需要而進(jìn)行的改造，對(duì)該方面的城市舊村改造，國(guó)家法律并沒(méi)有禁止性規(guī)定，為滿(mǎn)足本集體成員需要而在依據(jù)政府規(guī)劃實(shí)施的城市舊村改造是政府支持的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)定性為合法，而不應(yīng)該避而不談。其二是在滿(mǎn)足了本集體成員的需要之外進(jìn)行的改造，目前此類(lèi)改造在未經(jīng)法定的征用程序前，一般均認(rèn)定為違規(guī)非法改造，而問(wèn)題通常就出在這里。

政府部門(mén)在城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城市舊村改造問(wèn)題上的處理是截然不同的，對(duì)于正常的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是嚴(yán)格按照《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開(kāi)發(fā)建設(shè)審批程序，交有開(kāi)發(fā)資質(zhì)的企業(yè)實(shí)施開(kāi)發(fā)，對(duì)正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)予以法律保障；對(duì)于城市舊村土地所有者及不具有資質(zhì)的投資者所未按法律規(guī)定程序開(kāi)發(fā)建設(shè)的外銷(xiāo)野樓盤(pán)暫時(shí)不予以法律確認(rèn)，不辦理土地手續(xù)和房產(chǎn)登記手續(xù)，故此也不能辦理相關(guān)抵押貸款手續(xù)和法定的過(guò)戶(hù)交易手續(xù)。

基于前述分析，本人認(rèn)為，解決我國(guó)現(xiàn)存的城市舊村改造問(wèn)題應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，在不違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時(shí)應(yīng)著重考慮以下幾點(diǎn)：

（一）程序變通

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)必須使用國(guó)有土地，涉及集體土地的應(yīng)依法辦理征用手續(xù)，在涉及數(shù)量眾多的城市舊村實(shí)際改造過(guò)程中，城市舊村改造區(qū)域土地所有者及投資者無(wú)力先行做到支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)等款項(xiàng)，故政府也無(wú)力先行支付征用土地的費(fèi)用，而在建成后的樓盤(pán)如符合國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，后繼的資金可以補(bǔ)交；也可以先實(shí)行房地分離的方式，由將來(lái)的房產(chǎn)所有人另行向政府支付土地使用費(fèi)；故基于該事實(shí)情況，相關(guān)法律規(guī)定程序可以在該特別法中作出適當(dāng)?shù)淖兺ǎ员阌趯?shí)際執(zhí)行。

（二）規(guī)劃前置

在城市舊村改造過(guò)程中，避免經(jīng)濟(jì)損失和財(cái)富浪費(fèi)的前提是進(jìn)行預(yù)先規(guī)劃，將規(guī)劃前置。所有的改造項(xiàng)目均在整體規(guī)劃的前提下進(jìn)行，進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，將規(guī)劃進(jìn)行充分的公告并下發(fā)給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者。

（三）登記制度

所有的城市舊村改造項(xiàng)目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規(guī)劃部門(mén)了解情況和進(jìn)行指導(dǎo)，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規(guī)情況的發(fā)生。

（四）引導(dǎo)先行

規(guī)定凡非具有法定資質(zhì)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)的城市舊村改造的主體必須是該城市舊村改造區(qū)域土地所有者，由其作為建設(shè)單位報(bào)送政府指定規(guī)劃設(shè)計(jì)院按規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)后交由具有合法資質(zhì)的建筑企業(yè)進(jìn)行施工，從而先行引導(dǎo)城市舊村改造的進(jìn)行。

（五）時(shí)限制度

為了降低城市舊村改造外銷(xiāo)樓盤(pán)對(duì)以正常程序開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)的巨大沖擊，對(duì)于城市舊村改造外銷(xiāo)樓盤(pán)制定時(shí)限制度，規(guī)定在法定的期限內(nèi)政府不予以頒發(fā)權(quán)利證書(shū)、不允許進(jìn)行交易、銀行不辦理抵押貸款手續(xù)；必須在規(guī)定期限內(nèi)支付購(gòu)買(mǎi)標(biāo)的全部?jī)r(jià)款；在規(guī)定時(shí)限內(nèi)交納政府調(diào)節(jié)稅、在允許交易時(shí)應(yīng)先行交納稅費(fèi)、未交納土地使用費(fèi)的還應(yīng)按規(guī)定份額補(bǔ)交土地使用費(fèi)。

綜上所述，本文從城市舊村改造的概念、城市舊村改造違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的原動(dòng)力、違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問(wèn)題、政府對(duì)違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果等方面對(duì)城市舊村改造問(wèn)題進(jìn)行闡述，提出解決城市舊村改造問(wèn)題所考慮的基本原則及城市舊村改造問(wèn)題的法律解決途徑，提出個(gè)人的一些見(jiàn)解。

附：參考資料

1、《中華人民共和國(guó)土地管理法》2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二次修正。

2、《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》全國(guó)人大1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)，1990年4月1日起施行。3、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》1994年7月5日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)。