三農(nóng)問(wèn)題論文：從村治過(guò)程看鄉(xiāng)村關(guān)系

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內(nèi)容提要農(nóng)村實(shí)行村民自治之后，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了明顯的變化，由集中統(tǒng)一的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)與行政指導(dǎo)相結(jié)合。本文從村治過(guò)程的角度分析了村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系，所得出的結(jié)論是：鄉(xiāng)村關(guān)系既包含行政管理也包含行政指導(dǎo)；鄉(xiāng)村矛盾的主要方面在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違規(guī)的行政干預(yù)對(duì)于村民自治是十分有害的。

關(guān)鍵詞村治過(guò)程村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系行政干預(yù)

農(nóng)村實(shí)行村民自治以后，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！边@意味著，該法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(行政機(jī)關(guān))與村民委員會(huì)的關(guān)系定性為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系”。事實(shí)上，當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系并非只是簡(jiǎn)單的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，因?yàn)猷l(xiāng)村關(guān)系不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)與村民委員會(huì)的關(guān)系。

在實(shí)行村民自治的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于行政村的管理既有行政命令的成分，也有行政指導(dǎo)的成分。此二者的區(qū)別須加以厘清，并在實(shí)踐中避免違規(guī)的行政干預(yù)。這對(duì)于農(nóng)村的政治發(fā)展是必要的。本文擬從村治過(guò)程這一視角，對(duì)實(shí)行村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系作一剖析。

一、村治過(guò)程

“村”指的是行政村?！靶姓濉笔菤v史形成的一個(gè)概念。建國(guó)初期，中國(guó)政府曾把政權(quán)組織延伸至村一級(jí)。中華人民共和國(guó)政務(wù)院于1950年12月頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，鄉(xiāng)(行政村)成為基層行政單位。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)和行政村是一個(gè)概念，它一般由一個(gè)較大的自然村或幾個(gè)自然村聯(lián)合組成。時(shí)期，行政村演化為生產(chǎn)大隊(duì)；解體以后，在原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立“村民委員會(huì)”?！靶姓濉边@一概念一直被沿用下來(lái)，盡管現(xiàn)在的行政村并非一級(jí)行政組織。

“村治過(guò)程”即行政村的政治過(guò)程?！斑^(guò)程”具有雙重涵義：(1)它是一種研究方法；(2)它是一系列政治活動(dòng)?！斑^(guò)程”作為政治學(xué)的研究方法，其形成和發(fā)展是功能和行為研究方法長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物，“其特征是對(duì)政治活動(dòng)的行為、運(yùn)轉(zhuǎn)、程序以及各構(gòu)成要素，特別是各政治團(tuán)體(群體)之間，以及它們與政府之間的交互關(guān)系進(jìn)行實(shí)證性的分析、研究和闡述。這種過(guò)程研究，對(duì)于傳統(tǒng)的體制研究、要素分析和法理說(shuō)明是一個(gè)極為重要的補(bǔ)充和豐富，把人們對(duì)于政治、政府問(wèn)題的研究推向了一個(gè)新的階段”。最早提出“過(guò)程”這一概念的是美國(guó)學(xué)者本特利(Bentley，ArthurFisher)，1908年，本特利在其代表作《政府的過(guò)程：社會(huì)壓力研究》(ProcessofGovernment：AStudyofSocialPressures)一書(shū)中提出“政府過(guò)程”的概念。至第二次世界大戰(zhàn)前后，西方政治學(xué)界流行從“過(guò)程”的角度研究和表述政治和政府活動(dòng)的各個(gè)方面。上個(gè)世紀(jì)末，中國(guó)學(xué)者也開(kāi)始注重以“過(guò)程”的方法研究中國(guó)的政治問(wèn)題。

“過(guò)程”的另一個(gè)涵義是指一系列政治活動(dòng)。本特利的“政府過(guò)程”是指以政府為核心的一系列政治活動(dòng)，包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：利益表達(dá)、利益綜合、決策和決策的施行。實(shí)際上，“政府過(guò)程”就是“政治過(guò)程”，“學(xué)術(shù)界歷來(lái)多是交叉使用這兩個(gè)概念，并未將它們劃分嚴(yán)格的界限”。結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物阿爾蒙德(GabrielAlmond)進(jìn)一步發(fā)展了政府過(guò)程的學(xué)說(shuō)，他將“政治過(guò)程”或“政府過(guò)程”分解為政治社會(huì)化與政治錄用、利益表達(dá)、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行等幾個(gè)環(huán)節(jié)。

本文所提出的“村治過(guò)程”，就是行政村的“政治過(guò)程”，它包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：政治社會(huì)化與政治錄用、利益表達(dá)、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行。

政治社會(huì)化是政治文化形成和發(fā)展的過(guò)程；政治錄用是通過(guò)某種方式選用人員在政治活動(dòng)中充當(dāng)某種角色，對(duì)行政村而言，選擇村干部是最重要的政治錄用；利益表達(dá)就是提出政治要求；利益綜合是把各種要求匯合成決策選擇；政治溝通是政治活動(dòng)主體之間的信息傳遞；決策是把有效的政治要求轉(zhuǎn)化為權(quán)威性的決定；決策施行即實(shí)施決策。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的政治錄用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在錄用村干部的過(guò)程中起著重要的作用，其中對(duì)農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)人的人選起決定性的作用。

1鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部負(fù)責(zé)人的任用起決定性的作用

根據(jù)黨章第29、30條的規(guī)定，黨的基層委員會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，但基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)的書(shū)記、副書(shū)記，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第15條規(guī)定，上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)和指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人；第16條規(guī)定，黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)書(shū)記、副書(shū)記的產(chǎn)生，由上屆委員會(huì)提出候選人，報(bào)上級(jí)黨組織審查同意后，在委員會(huì)全體會(huì)議上選舉。從上述規(guī)定看，作為農(nóng)村黨支部的上級(jí)黨組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，對(duì)農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)人的人選擁有決定權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命村黨支部負(fù)責(zé)人的情況時(shí)有發(fā)生，如河南、山東、安徽、內(nèi)蒙古等地，近年來(lái)都派遣大批機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村任職，這些機(jī)關(guān)干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命為村黨支部書(shū)記或副書(shū)記。安徽省委在2001年7月從市縣(市、區(qū))機(jī)關(guān)和事業(yè)單位選派3000名優(yōu)秀年輕干部到全省貧困村和后進(jìn)村擔(dān)任黨支部書(shū)記。山東省濟(jì)寧市自1998年起，每年從市、縣、鄉(xiāng)4萬(wàn)多名干部中抽調(diào)1萬(wàn)多名，進(jìn)駐1425個(gè)貧困村、后進(jìn)村。⑥全國(guó)各地都廣泛采取部門(mén)包村、工作組駐村、下派機(jī)關(guān)干部任職等辦法，幫助后進(jìn)村改變面貌，在2001年～2002年間，全國(guó)下派到村任職的機(jī)關(guān)干部累計(jì)達(dá)7萬(wàn)多名。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的指導(dǎo)

農(nóng)村村民委員會(huì)成員是通過(guò)村民的民主選舉而產(chǎn)生的。村委會(huì)的選舉離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會(huì)選舉主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：(1)宣傳發(fā)動(dòng)。有關(guān)村委會(huì)選舉的法律法規(guī)都明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的選舉負(fù)有宣傳發(fā)動(dòng)的責(zé)任。在宣傳發(fā)動(dòng)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)有：宣傳村組法及有關(guān)的法律法規(guī)、行政規(guī)章；培訓(xùn)有關(guān)工作人員；確定選舉方式和選舉日期等。(2)指導(dǎo)選舉委員會(huì)的工作。選舉委員會(huì)(或稱選舉領(lǐng)導(dǎo)小組)是主持村委會(huì)選舉的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是，確定選舉工作人員、審查選民資格、公布選民名單、組織選舉并公布選舉結(jié)果。選舉委員會(huì)從成立到具體的運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有介入。(3)解釋選舉結(jié)果。在村委會(huì)選舉中，發(fā)生計(jì)票爭(zhēng)執(zhí)或?qū)τ行?、廢票的認(rèn)定意見(jiàn)不一致時(shí)，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)裁定。對(duì)選舉的裁定，在特定的情況下，可能對(duì)選舉結(jié)果產(chǎn)生重大的影響，例如江西游村1999年的選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用解釋權(quán)，使選舉結(jié)果發(fā)生了變化。

在實(shí)行直選的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)以上幾個(gè)環(huán)節(jié)影響村委會(huì)的選舉；在沒(méi)有實(shí)行直選的情況下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則干預(yù)甚至操縱選舉。⑨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)選舉的過(guò)程中，往往帶有自己的“意圖”，想方設(shè)法使自己的“意中人”當(dāng)選。據(jù)肖唐鏢、唐曉騰對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)換屆選舉的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉中傾向于民主的或有限的民主選舉的占六成，傾向于“暗箱操作”的乃至違規(guī)操作的占三成。違規(guī)操作的選舉，“都帶有一個(gè)相同的目的，即他們希望組織看中的人員能如愿當(dāng)選，特別是希望原村委會(huì)班子(或其中的主要成員)能繼續(xù)留任”。1998年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》已明確規(guī)定村委會(huì)換屆實(shí)行直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的影響力正在減弱。這種情況使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心農(nóng)村會(huì)失去控制，不過(guò)也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)轉(zhuǎn)變了觀念，認(rèn)為只要讓村民把他們信得過(guò)的人選到村委會(huì)班子來(lái)，那就符合“黨的方針政策”。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政村決策及決策執(zhí)行的影響

決策，是村治過(guò)程核心環(huán)節(jié)。村治過(guò)程的決策及其執(zhí)行，深受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響主要通過(guò)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

1通過(guò)行政命令和行政干預(yù)推行政務(wù)涉及政務(wù)的事宜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可向所轄行政村下達(dá)指令。比如公糧收購(gòu)、計(jì)劃生育、稅款收取及上報(bào)各種統(tǒng)計(jì)資料等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大都下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，并規(guī)定完成期限和獎(jiǎng)懲辦法。凡此類(lèi)事宜，村黨支部和村委會(huì)依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指示作出決策，并予以執(zhí)行。

2通過(guò)下達(dá)指標(biāo)和提供信息影響行政村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般每年都向所轄行政村下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)和工業(yè)產(chǎn)值的指標(biāo)，并采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。這些指標(biāo)并不具有強(qiáng)制性，不可能一一加以落實(shí)，不過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能抓住一些重點(diǎn)項(xiàng)目狠抓落實(shí)。例如1996年4月，浙江省東陽(yáng)市巍山鎮(zhèn)向該鎮(zhèn)的白坦一村下達(dá)100畝水稻直播試驗(yàn)的任務(wù)。為了落實(shí)這項(xiàng)任務(wù)，鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管農(nóng)業(yè)的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部等會(huì)同東陽(yáng)市的農(nóng)業(yè)技術(shù)員一起下村，召集村兩委和村小組聯(lián)席會(huì)議，宣傳和落實(shí)試點(diǎn)事宜。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還往往根據(jù)自身掌握的信息和對(duì)市場(chǎng)的基本判斷，對(duì)所轄行政村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)和干預(yù)，其目的主要是為了農(nóng)民的增收。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)和干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須把握一定的度，否則容易引起鄉(xiāng)村矛盾和干群矛盾。

3運(yùn)用政府權(quán)威影響行政村的人事決策

當(dāng)村民對(duì)現(xiàn)任的村黨支部或村委會(huì)負(fù)責(zé)人不滿并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免要求時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往出于自身利益的考慮，作出作為或不作為的反應(yīng)。對(duì)于罷免村黨支部成員的要求，是否滿足村民的愿望，主動(dòng)權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手里，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的不作為村民無(wú)可奈何。由于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的召集在很大程度上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，因此對(duì)不稱職的村主任的罷免也在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度。從目前已經(jīng)發(fā)生的為數(shù)不多的罷免村委會(huì)主任成功的案例來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入起了至關(guān)重要的作用，例如，1999年3月哈爾濱市道外區(qū)松北鎮(zhèn)集東村罷免村委會(huì)主任董壽永；1999年4月浙江省瑞安市潘岱鄉(xiāng)白蓮村罷免村委會(huì)主任何光壽；1999年5月浙江省溫州市寮東村罷免村委會(huì)主任潘洪聰；1999年8月貴州省貴陽(yáng)市東風(fēng)鎮(zhèn)烏當(dāng)村罷免村委會(huì)主任；1999年11月河南省鞏義市涉村鎮(zhèn)羅泉村罷免村委會(huì)主任柴喜武等，都得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持或幫助。

與此相反，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予支持，村民就很難作出罷免的決議，例如，哈爾濱市王崗鎮(zhèn)前興隆村村民要求罷免村委會(huì)主任梁振志，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予支持而不能如愿以償；河北省的報(bào)子營(yíng)村村民罷免村委會(huì)主任的要求得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，不僅罷免不成，五名帶頭的村民代表被檢察機(jī)關(guān)逮捕，反而成了“被告”。唐曉騰總結(jié)說(shuō)，村民提出罷免“村官”的要求能夠得到滿足，并不僅僅是因?yàn)橛辛恕洞逦瘯?huì)組織法》，更主要在于其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)比較開(kāi)明、比較看重民主。

4通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)影響行政村的財(cái)務(wù)決策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)各種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制，主要有間接監(jiān)控和直接監(jiān)控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性的意見(jiàn)，是為間接監(jiān)控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，是為直接監(jiān)控。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求行政村把財(cái)務(wù)收支情況每月送鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所審計(jì)一次，審計(jì)的內(nèi)容包括村提留款收支是否合理，計(jì)劃生育罰款、土地管理費(fèi)、電費(fèi)等是否按政策收取，村各項(xiàng)公務(wù)開(kāi)支是否合理等等。

5通過(guò)聯(lián)村干部影響村治的決策

聯(lián)村干部又稱包村干部，系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助村干部解決疑難問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。從筆者目前掌握的資料看，委派聯(lián)村干部是全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流行的一種做法。聯(lián)村干部有兩種，一種是駐村干部，長(zhǎng)期在農(nóng)村蹲點(diǎn)；另一種是不駐村干部，不定期到農(nóng)村指導(dǎo)工作。聯(lián)村干部影響村治決策主要有兩種方式：一是參加村里召開(kāi)的會(huì)議，在會(huì)議上傳達(dá)上級(jí)政府的文件精神，傳達(dá)上級(jí)政府對(duì)村治的要求，并依此提出建議；二是與村民直接接觸，了解村民的意見(jiàn)和要求，然后反映到村級(jí)組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

6通過(guò)投入一定的人力物力參與村治的決策執(zhí)行

村民會(huì)議作出的決策難以執(zhí)行時(shí)，往往求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“充當(dāng)著村干部的保護(hù)神”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為有必要時(shí)，會(huì)投入一定的人力物力幫助行政村解決問(wèn)題，如道路建設(shè)、新村建設(shè)、計(jì)劃生育、收取稅款等方面的事宜。對(duì)于計(jì)劃生育、收取稅款等方面的決策執(zhí)行，由于執(zhí)行難度較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入較深。例如，1995年8月，河南省蘭考縣三義寨鄉(xiāng)為了扭轉(zhuǎn)計(jì)劃生育工作的落后局面，鄉(xiāng)政府組織近200人的龐大征款隊(duì)伍，開(kāi)進(jìn)各村各戶征收所欠的超生罰款，引起村民的強(qiáng)烈不滿。一部分村民集結(jié)砸毀鄉(xiāng)政府大樓。事后，鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)受到了黨紀(jì)處分。

2002年12月，陜西省安康市漢濱區(qū)關(guān)廟鎮(zhèn)政府為了清收教育、道路集資款，向楊寨村派出了以一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的收費(fèi)突擊隊(duì)，在清收村民尚玉貴老漢的31185元欠款時(shí)，與其發(fā)生推搡，導(dǎo)致尚老漢倒地身亡。2002年11～12月，河南省宜陽(yáng)縣的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了征收農(nóng)業(yè)稅，向農(nóng)村派出征稅突擊隊(duì)，突擊隊(duì)的規(guī)模少則50人，多則200余人。在征稅過(guò)程中，突擊隊(duì)與農(nóng)民發(fā)生嚴(yán)重沖突。據(jù)2001年8月國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于2000年下半年至2001年上半年涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惡性案件的情況報(bào)告透露：在2000年下半年至2001年上半年期間，全國(guó)各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與農(nóng)村收取各種稅款的過(guò)程中，引發(fā)惡性案件26起(比上年同期增多7起)，死亡26人，180人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，17人移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

四、違規(guī)的行政干預(yù)

國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社區(qū)的管理并沒(méi)有因?yàn)閷?shí)行村民自治而取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)所轄行政村的行政干預(yù)是必要的。但是，在實(shí)行村民自治的背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的治理從內(nèi)容到形式都已經(jīng)發(fā)生了變化。村民自治這一政治制度的顯著特征之一就是國(guó)家在很大程度上還權(quán)于社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政命令管理農(nóng)村社區(qū)的方式受到了極大的限制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于這種變化感到很不適應(yīng)，超越權(quán)限的行政干預(yù)是十分普遍的現(xiàn)象。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》，中組部公布反映違反《黨政干部選拔任用工作條例》的舉報(bào)電話達(dá)12380次。中共河北省委、山東省委組織部門(mén)提供的情況表明，有關(guān)干部選拔不公的舉報(bào)并不多，而舉報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部違法施政的占80%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在控制和影響村治體系運(yùn)行的過(guò)程中，超越自己的權(quán)限，作出有悖于法律法規(guī)的決定，以行政命令干預(yù)本應(yīng)由村民自行決定的事宜，這就是違規(guī)的行政干預(yù)。問(wèn)題比較嚴(yán)重的主要有以下幾種情況。

1違規(guī)任免村委會(huì)成員

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于村委會(huì)成員的任免程序是心知肚明的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)任免村委會(huì)成員的現(xiàn)象還是經(jīng)常發(fā)生。趙壽星在《論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題》一文中指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的民主程序，擅自委派、指定或者撤換村委會(huì)成員，是一種十分普遍的現(xiàn)象。她還列舉了河南、湖北、重慶、河北、海南、江蘇等省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)任免村委會(huì)成員的不少案例。

從近幾年媒體披露的情況看，全國(guó)各地或多或少存在類(lèi)似的問(wèn)題。在這一方面，湖北省潛江市是個(gè)典型。該市在1999年4月曾被民政部表彰為村民自治模范市。具有諷刺意味的是，那里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤換村委會(huì)成員十分隨意。在1999年9月～2001年5月間，全市329位選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及個(gè)人違規(guī)宣布撤換的達(dá)187人，占總數(shù)的57%，選舉產(chǎn)生的村委會(huì)副主任、委員被撤換的達(dá)432人。619位村委會(huì)主任、副主任、委員被撤換后，接替他們職務(wù)的，無(wú)一人是經(jīng)村民依法選舉的，而全由鎮(zhèn)黨委、政府、黨總支、村支書(shū)等組織或個(gè)人指定任命，涉及269個(gè)村，占全市329個(gè)村的81.7%。

2以行政命令干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策

在時(shí)期，公社對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策擁有完全的決定權(quán)。實(shí)行村民自治以后，這種情況已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是村民自己的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)只有指導(dǎo)的義務(wù)而沒(méi)有包辦決策的權(quán)力。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不習(xí)慣于這種變化，樂(lè)于以行政命令干預(yù)行政村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策。例如，黑龍江某縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成省里推廣的“覆膜玉米”工程，強(qiáng)迫農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)其經(jīng)營(yíng)的“覆膜玉米”種子，農(nóng)民為此不斷上訪；為了完成縣里規(guī)劃的亞麻種植任務(wù)，以行政命令“逼農(nóng)養(yǎng)麻”，造成各行政村為此背負(fù)上了沉重的債務(wù)。有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自己對(duì)市場(chǎng)的判斷而向所轄行政村下達(dá)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的指令，其用心是好的，但這種指令卻是違規(guī)的。例如，河南省汪堤村所在的鄉(xiāng)，黨委和政府(行政機(jī)關(guān))實(shí)施“逼民致富工程”，于1994年向該村下達(dá)修建蔬菜溫棚的指令，給該村村民造成一定的損失。另?yè)?jù)程同順的調(diào)查，全國(guó)不少地方有類(lèi)似情況的發(fā)生。

3違規(guī)剝奪行政村的財(cái)務(wù)決策權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的方式，非法剝奪所轄行政村的財(cái)務(wù)決策權(quán)，這是一種十分普遍的現(xiàn)象?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”的形式主要有以下幾種：一種是村里所有資金、賬目都交鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站和信用社，村里若需花錢(qián)，得事先由村委會(huì)和村黨支部拿出預(yù)算，再報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核、批準(zhǔn)；另一種是將資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開(kāi)，村里用錢(qián)但不允許存錢(qián)、管錢(qián)，村里存錢(qián)過(guò)多或不將多余的錢(qián)交存于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站能管錢(qián)、存錢(qián)，但不能用錢(qián)、批錢(qián)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢(qián)但不能管錢(qián)；第三種是將村里的會(huì)計(jì)人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會(huì)計(jì)人員的辦法來(lái)管住村里的資金和其他財(cái)產(chǎn)。

“村財(cái)鄉(xiāng)管”不僅是一種侵權(quán)行為，而且給行政村的財(cái)務(wù)開(kāi)支造成了極大的不便。其主要弊端有二：一是使村里失去了自己的財(cái)務(wù)決策權(quán)；二是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級(jí)財(cái)產(chǎn)提供了便利。按照村組法的規(guī)定，村級(jí)財(cái)務(wù)應(yīng)由村民自己管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以行使監(jiān)督權(quán)，但越俎代庖的做法是不可取的。遺憾的是，全國(guó)有不少地方正把“村財(cái)鄉(xiāng)管”作為一種經(jīng)驗(yàn)在推廣。

五、結(jié)語(yǔ)

從村治過(guò)程的角度分析鄉(xiāng)村關(guān)系，可得出以下幾個(gè)結(jié)論：

1在實(shí)行村民自治的背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系并非只是簡(jiǎn)單的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)與村民委員會(huì)之間的關(guān)系而言，它們是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系；但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村的關(guān)系，則既包涵指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，也包涵領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

2在鄉(xiāng)村關(guān)系的問(wèn)題上，有必要厘清政務(wù)與村務(wù)的區(qū)別。政務(wù)與村務(wù)性質(zhì)不同，政務(wù)體現(xiàn)政府的意志，主要包括計(jì)劃生育、服兵役、收繳稅款、公安司法、民政事務(wù)、文化教育；村務(wù)則是涉及本村村民利益的事務(wù)，主要包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及相關(guān)制度的建立等。

在處理政務(wù)方面，村黨支部和村委會(huì)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令是理所當(dāng)然的；至于村務(wù)，屬于村民自治的范疇，應(yīng)由村民做主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可給予指導(dǎo)，但不能干預(yù)。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)村關(guān)系的正?；Q于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在推進(jìn)村民自治的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)的行政干預(yù)是破壞鄉(xiāng)村關(guān)系的主導(dǎo)性因素。因此，杜絕違規(guī)的行政干預(yù)是村民自治健康發(fā)展的必然要求。