城市水務(wù)市場(chǎng)改造分析論文
時(shí)間:2022-07-02 09:27:00
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我國(guó)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革是一個(gè)不斷探索的過(guò)程。從目前看確實(shí)存在著一些突出問(wèn)題:如對(duì)水務(wù)公益性與經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域界定不清,部分地區(qū)存在把政府責(zé)任也推給市場(chǎng)的“泛市場(chǎng)化現(xiàn)象”;合理的水價(jià)機(jī)制尚未形成,水價(jià)改革不到位;政府職能界定不清,監(jiān)管力度不夠;政府缺乏城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的宏觀規(guī)劃和配套政策等等。對(duì)此,本文提出如下對(duì)策措施:
建立有利于水務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展的公共管理體制和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。城市水務(wù)局既是市政府的水行政主管部門(mén),也是供水、排水、污水處理與回用的行業(yè)主管部門(mén),其主要職責(zé)是:統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一確定水價(jià)、統(tǒng)一分配水權(quán)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入。具體為:
1.制定水務(wù)行業(yè)的法規(guī)與行業(yè)政策,制定水務(wù)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施。致力于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
2.編制水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃并組織實(shí)施。要在區(qū)域水資源綜合規(guī)劃和城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下,編制城市水資源配置規(guī)劃、供水水源規(guī)劃、供水規(guī)劃、排水規(guī)劃、污水處理與回用規(guī)劃、城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。
3.統(tǒng)一管理水資源,包括空中水、地表水、地下水,統(tǒng)一配置和調(diào)度水資源;統(tǒng)一發(fā)放取水許可證,統(tǒng)一征收水資源費(fèi)。
4.進(jìn)行水權(quán)初始配置,建立水市場(chǎng)。
5.建立科學(xué)合理的成本評(píng)估體系,協(xié)助價(jià)格主管部門(mén)制定供水、污水處理等價(jià)格政策。
6.負(fù)責(zé)水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的審核認(rèn)證以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)放與收回;嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,規(guī)范水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為,保障公眾用水的合法權(quán)益和水務(wù)市場(chǎng)各投資主體的合法權(quán)益。
7.監(jiān)管水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量,監(jiān)察水量、水質(zhì)、水壓、水價(jià)等主要指標(biāo),查處違法行為。監(jiān)督水務(wù)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。
進(jìn)一步推進(jìn)供水企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、監(jiān)督有力、激勵(lì)有效的法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)改革使水務(wù)企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。
對(duì)于水務(wù)企業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織,可以接受政府委托,起草技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行行業(yè)調(diào)研,組織技術(shù)交流和培訓(xùn)等;同時(shí)可以接受企業(yè)委托,進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估與咨詢(xún),提出企業(yè)管理咨詢(xún)報(bào)告,提供各種信息與技術(shù)等。
在界定政府與企業(yè)職責(zé)時(shí),要特別注意將政府資產(chǎn)所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離,建立起所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市水務(wù)發(fā)展模式。上海市成立了水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展公司,承擔(dān)著水務(wù)國(guó)有資產(chǎn)的管理,為新建項(xiàng)目融資,剝離了水務(wù)局原承擔(dān)的國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé),分離了管理權(quán)與所有權(quán);武漢市由市城市投資公司管理水務(wù)國(guó)有資產(chǎn),只賦予水務(wù)局公共管理權(quán)。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)一步深化,各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)將行使國(guó)有資產(chǎn)出資人和監(jiān)管人的職能,在新形勢(shì)下,水務(wù)管理的模式也需要進(jìn)行先期研究。
完善水務(wù)政策,深化城市水務(wù)投融資機(jī)制改革
1.區(qū)分公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,確定不同的投資機(jī)制與運(yùn)營(yíng)模式。政府作為公共利益的代表者,應(yīng)該承擔(dān)起建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)以及更新改造的責(zé)任,主要目標(biāo)是建立穩(wěn)定的投資來(lái)源和可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)模式,逐步建立起政府投資、企業(yè)化運(yùn)行的新路。對(duì)于城市供水等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,資金來(lái)源應(yīng)該市場(chǎng)化,主要應(yīng)通過(guò)非財(cái)政渠道籌集,走市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)、社會(huì)化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。污水處理由于不以營(yíng)利為目的,且受制于污水處理費(fèi)偏低,產(chǎn)業(yè)化程度不高,但隨著污水處理費(fèi)征收范圍的擴(kuò)大和標(biāo)準(zhǔn)的提高,也要解決多元化投入和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問(wèn)題,起碼要建立國(guó)家投入、依靠污水處理收費(fèi)可持續(xù)運(yùn)行的機(jī)制。
2.劃分事權(quán),形成分級(jí)投入機(jī)制。城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于資金需求巨大,單靠市級(jí)財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此,應(yīng)適當(dāng)劃分事權(quán),市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)全局性的重點(diǎn)水務(wù)工程,如水源工程、骨干管網(wǎng)工程、防洪工程、河網(wǎng)整治工程等。區(qū)域性的水務(wù)工程,則按照“誰(shuí)受益,誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,由受益地區(qū)和部門(mén)投資,分級(jí)管理,逐步形成市、區(qū)、鎮(zhèn)分級(jí)投入機(jī)制。
3.運(yùn)用政策手段,加大利用信貸資金力度。為了鼓勵(lì)更多的社會(huì)資金投入城市水務(wù)行業(yè),國(guó)家采用政策手段,如貸款貼息、長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)性低息貸款等,使銀行信貸資金向城市水源工程、供排水管網(wǎng)工程、污水處理廠等兼具社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,具有穩(wěn)定投資回報(bào)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)A斜。
4.拓寬籌資渠道,利用資本市場(chǎng)發(fā)展直接融資。在資本市場(chǎng)直接融資有利于提高企業(yè)籌資能力,優(yōu)化企業(yè)資本債務(wù)結(jié)構(gòu),在發(fā)行股票融資之外,應(yīng)該大力發(fā)展水務(wù)企業(yè)債券,尤其對(duì)于沒(méi)有改制的國(guó)有水務(wù)企業(yè),債券應(yīng)該成為銀行貸款之外的一個(gè)新的籌資渠道。在美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,供排水管網(wǎng)、污水處理廠等水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠地方政府的市政債券、水務(wù)債券或污水公共機(jī)構(gòu)債券等形式籌集建設(shè)資金,我國(guó)現(xiàn)行政策不允許地方政府發(fā)債,應(yīng)該積極研究通過(guò)市政或水務(wù)收益?zhèn)谫Y。地方水務(wù)等市政設(shè)施建設(shè)可以通過(guò)收益?zhèn)谫Y。
5.推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革,增加水務(wù)投資。我國(guó)城市水務(wù)市場(chǎng)化所依托的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,其資源以及功能分屬多元主體和多個(gè)層次,因此產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)多元化是社會(huì)資本和海外資本進(jìn)入城市水務(wù)行業(yè)的橋梁,成為解決城市水務(wù)行業(yè)投資不足的主要手段。同時(shí)只有多元持股,才能真正明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé),形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu),有力地約束企業(yè)內(nèi)部成本,提高效率。
加強(qiáng)政府對(duì)水務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管力度
城市水務(wù)企業(yè)的公益性和自然壟斷性要求企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)、連續(xù)服務(wù)的義務(wù)、接受監(jiān)督的義務(wù)等,并且只能在經(jīng)營(yíng)中獲取合理利潤(rùn)。政府主管部門(mén)必須履行對(duì)城市水務(wù)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任,并且與一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域比較,這種監(jiān)管應(yīng)該更為嚴(yán)格。如監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)管價(jià)格、監(jiān)管水安全、監(jiān)管企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理等。
在水權(quán)配置和統(tǒng)一規(guī)劃的前提下開(kāi)放水務(wù)市場(chǎng)
水資源屬于國(guó)家所有,是一種特殊的資源,具有明顯的公益性、基礎(chǔ)性、壟斷性和外部經(jīng)濟(jì)性,對(duì)流域與區(qū)域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理是政府的重要職責(zé),政府必須牢牢控制水資源的分配權(quán)、調(diào)度權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)。為明晰水權(quán),把水資源總量控制和定額管理制度落到實(shí)處,通過(guò)水市場(chǎng)上水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓解決城市化與工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)水資源的需求問(wèn)題,水行政主管部門(mén)進(jìn)行水權(quán)初始配置,建立水市場(chǎng)是必須采用的有效手段。
城市是一個(gè)集中的用水系統(tǒng)。城市范圍內(nèi)的水資源不能滿足城市用水要求,必須在流域或區(qū)域內(nèi)進(jìn)行水資源統(tǒng)一規(guī)劃和配置。政府制定流域或區(qū)域水資源綜合規(guī)劃,確定水資源配置方案和相應(yīng)的工程措施,在水資源綜合規(guī)劃確定的水資源配置方案和城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下,水行政主管部門(mén)編制《城市供水水源規(guī)劃》《城市供水規(guī)劃》《城市排水規(guī)劃》《城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》《城市水系綜合整治規(guī)劃》《城市污水處理廠建設(shè)規(guī)劃》《城市中水回用規(guī)劃》等專(zhuān)業(yè)規(guī)劃,提出今后水務(wù)工程建設(shè)總體布局和分步實(shí)施方案,并在此指導(dǎo)下,區(qū)分公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,推進(jìn)水工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的市場(chǎng)化,使水務(wù)市場(chǎng)健康有序地發(fā)展。
改革水價(jià)機(jī)制,推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程
根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律的要求,政府要綜合考慮供水企業(yè)制水成本、居民承受能力和物價(jià)指數(shù),建立合理的城市供水水價(jià)形成機(jī)制和水價(jià)調(diào)整機(jī)制,對(duì)居民用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià),對(duì)非居民用水使用計(jì)劃用水和定額管理,以及超計(jì)劃超定額加價(jià)方法。同時(shí)加大污水處理費(fèi)的征收管理力度,盡快開(kāi)征城市污水處理費(fèi);已經(jīng)開(kāi)征污水處理費(fèi)的城市,要把污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)盡快提高到保本微利的水平。
構(gòu)建水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的政策環(huán)境,配套改革措施
1.確立規(guī)范的城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則。確立規(guī)范的城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則,有利于經(jīng)營(yíng)者發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),達(dá)到合理的利潤(rùn)回報(bào)。城市水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則,應(yīng)對(duì)投資者的投資實(shí)力、技術(shù)水平、管理機(jī)制、管理人才有明確的規(guī)定。城市水務(wù)市場(chǎng)的退出規(guī)則,應(yīng)分為強(qiáng)制退出和自愿退出。強(qiáng)制退出是對(duì)不能實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管最低要求的投資者實(shí)行懲罰性處理措施。自愿退出是對(duì)因經(jīng)營(yíng)不善或其他原因不愿經(jīng)營(yíng)的投資者,予以解除經(jīng)營(yíng)合同。
2.建立并完善特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。特許經(jīng)營(yíng)的形式是由政府授權(quán)考核合格的企業(yè)在特定的時(shí)間,做特定項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)建設(shè),而企業(yè)向政府遞交承諾書(shū),承諾在建設(shè)經(jīng)營(yíng)期的義務(wù)。建設(shè)部已于2004年3月出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,各地也將陸續(xù)出臺(tái)地方性的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或條例。
3.建立水價(jià)調(diào)整與聽(tīng)證程序,建立產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格審核程序。價(jià)格聽(tīng)證制度在我國(guó)已初步形成,水價(jià)調(diào)整日趨規(guī)范化。2001年7月,原國(guó)家計(jì)委出臺(tái)了《政府價(jià)格聽(tīng)證暫行辦法》,使水價(jià)聽(tīng)證有了法律依據(jù)。鑒于水務(wù)行業(yè)的壟斷性,政府必須負(fù)責(zé)企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格的審核,同時(shí)建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格審核程序。
4.建立政策性損害的利益補(bǔ)償機(jī)制。政府作為社會(huì)公眾利益的代表,應(yīng)承擔(dān)由于政策性原因造成的水務(wù)企業(yè)的部分損失,并依法建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。
5.統(tǒng)一內(nèi)外資進(jìn)入城市水務(wù)行業(yè)的待遇和政策。我國(guó)對(duì)外資企業(yè)與國(guó)內(nèi)企業(yè),尤其是民營(yíng)企業(yè)在政策上的不統(tǒng)一,不利于國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)的發(fā)展。外資企業(yè)凈資產(chǎn)回報(bào)率高達(dá)15%以上,而政府給予國(guó)內(nèi)企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率僅為7%~8%;在水價(jià)制定上,國(guó)內(nèi)企業(yè)的水價(jià)調(diào)整需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批,并需由社會(huì)各界代表參加的聽(tīng)證會(huì)一致通過(guò),而政府給外商承諾的回報(bào)或水價(jià)卻不需通過(guò)聽(tīng)證會(huì)而由政府直接確定。
6.統(tǒng)籌考慮職工安置與國(guó)有資產(chǎn)保值增值。在產(chǎn)權(quán)制度改革中,必須妥善處理好職工安置問(wèn)題,以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)要保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,最大限度地維護(hù)國(guó)家和公眾利益。
整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)
城市水務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前還不能適應(yīng)城市水務(wù)市場(chǎng)化的需要,表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是產(chǎn)業(yè)分散,規(guī)模不足。二是缺乏能適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)特征和市場(chǎng)需求的市場(chǎng)主體。三是產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育欠缺。
傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化改革為產(chǎn)業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機(jī)會(huì),應(yīng)利用投資主體的多元化變革,在行業(yè)傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎(chǔ)上,以市場(chǎng)為主導(dǎo),以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合的進(jìn)行。有擴(kuò)展實(shí)力、具有一定規(guī)模的水務(wù)企業(yè),要充分利用當(dāng)前水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化、特別是產(chǎn)權(quán)制度改革的機(jī)遇,通過(guò)并購(gòu)、整體收購(gòu)、交叉持股等多種形式,培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán),在競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)。
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