洪水災(zāi)情評(píng)估管理論文

導(dǎo)語(yǔ)：洪水災(zāi)情評(píng)估管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、美國(guó)洪水災(zāi)害管理概況

美國(guó)地廣人稀。遼闊的國(guó)土，孕育了密西西比河、科羅拉多河等大河流水系，江河洪水較為頻繁。美國(guó)海岸線長(zhǎng)，沿海地區(qū)受颶風(fēng)、臺(tái)風(fēng)及地震的影響，風(fēng)暴潮、海嘯比較嚴(yán)重。美國(guó)受洪水威脅的面積約占國(guó)土總面積的7%，影響人口約3000萬(wàn)(約占總?cè)丝诘?%)。根據(jù)陸軍工程兵團(tuán)的資料，有洪水風(fēng)險(xiǎn)的城鎮(zhèn)達(dá)5539個(gè)，其中人口超過(guò)1萬(wàn)的有1637個(gè)。

洪水災(zāi)害是最受美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)注的自然災(zāi)害，一是因?yàn)楹闉?zāi)損失占各種自然災(zāi)害損失的比重最大；二是因?yàn)楦鶕?jù)災(zāi)害分級(jí)管理的原則，只有超出州政府防御、救援、重建能力的重大災(zāi)害，才向總統(tǒng)申請(qǐng)聯(lián)邦政府的支援，而流域性的大洪水往往涉及數(shù)個(gè)州，大規(guī)模的防洪活動(dòng)需要聯(lián)邦政府出面協(xié)調(diào)有關(guān)各州和各部門(mén)的行動(dòng)，并給予人力、物力、財(cái)力的支持。

美國(guó)國(guó)會(huì)在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法(FloodControlAct)中，明確規(guī)定國(guó)內(nèi)所有可通航河流都要制定、實(shí)施防洪計(jì)劃；水庫(kù)建設(shè)與維護(hù)管理及河道整治等全部費(fèi)用由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)。1938年的防洪法中，授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)主要負(fù)責(zé)防洪工程建設(shè)與防汛活動(dòng)。隨后的25年中，陸軍工程兵團(tuán)耗資90億美元，修建了900項(xiàng)防洪工程，包括220座大中型水庫(kù)、1.45萬(wàn)km長(zhǎng)的堤防與防洪墻，整治了1.2萬(wàn)km的河道。此外，墾務(wù)局與農(nóng)業(yè)部也興建了一些有防洪效益的水庫(kù)。據(jù)介紹，目前，陸軍工程兵團(tuán)仍負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)大型防洪工程的可行性論證、設(shè)計(jì)、施工管理以及水毀工程的修復(fù)，是聯(lián)邦和地方防洪區(qū)域的主要工程力量。

50年代中期以后，洪泛區(qū)管理在美國(guó)逐漸受到重視。聯(lián)邦政府投資興建的大量防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的，但水災(zāi)損失與政府的災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)用仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。損失增長(zhǎng)的主要原因是洪泛區(qū)土地的無(wú)序利用以及其中人口、資產(chǎn)密度的提高，又缺乏必要的防洪減災(zāi)措施。為了改變這一狀況，美國(guó)的防洪政策作了極大的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)防洪工程措施與非工程措施相結(jié)合。為加強(qiáng)洪泛區(qū)管理，美國(guó)陸續(xù)制定了一系列的法規(guī)和計(jì)劃，著名的有《洪水損失管理的全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃》(AUnifiedNationalProgramforManagingFloodLosses，1966)、《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》(NationalFloodInsuranceActof1968)、與《全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》(NationalFloodInsuranceProgram)、《洪水災(zāi)害防御法》(FloodDisasterProtectionActof1973)、《洪泛區(qū)管理的全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃》(AUnifiedNationalProgramforFloodPlainManagement，1975)等。洪泛區(qū)管理的內(nèi)容主要包括洪泛區(qū)土地利用規(guī)劃、洪水保險(xiǎn)、洪水預(yù)報(bào)和警報(bào)系統(tǒng)、應(yīng)急避難和救災(zāi)計(jì)劃等。洪水風(fēng)險(xiǎn)分析與洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制為洪泛區(qū)土地的合理利用與科學(xué)管理提供了基本的依據(jù)。

聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的總部設(shè)在華盛頓區(qū)，在全美設(shè)有10個(gè)區(qū)域辦公室(Re-gionalandAreaOfficesoFEMA)，每個(gè)區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)若干州的緊急事務(wù)管理。此外，F(xiàn)EMA在弗吉尼亞州設(shè)有一個(gè)緊急救援中心(TheMountWeatherEmergencyAssistanceCenter)，在馬里蘭州設(shè)有全國(guó)應(yīng)急培訓(xùn)中心(TheNationalEmergencyTrainingCenter)。

各州設(shè)有州緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各州的緊急事務(wù)管理。當(dāng)災(zāi)害的規(guī)模超出了地方和州的抗災(zāi)救災(zāi)能力時(shí)，州政府就會(huì)向總統(tǒng)請(qǐng)求聯(lián)邦政府的救援。聯(lián)邦的救援可以動(dòng)用國(guó)會(huì)設(shè)立的特別基金。

對(duì)于總統(tǒng)宣布的災(zāi)害(apresidentiallydeclareddisaster)，F(xiàn)EMA將負(fù)責(zé)：

①評(píng)估災(zāi)害的損失并決定救援的需求；

②組織災(zāi)害救援，處理貸款和保險(xiǎn)理賠的申請(qǐng)、審批和發(fā)放等；

③建立聯(lián)邦與州的災(zāi)區(qū)辦公室，根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，協(xié)調(diào)其他26個(gè)在聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃上簽約的聯(lián)邦部委的抗災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)；

④通過(guò)FEMA主辦的報(bào)紙(TheRecoveryTimes)、廣播(24小時(shí)播音的TheRecoveryChannel和FEMARadioNetwork)以及電子網(wǎng)絡(luò)信箱及時(shí)向公眾通報(bào)災(zāi)情；

⑤探討減輕未來(lái)災(zāi)害的途徑。

FEMA的總部中設(shè)有應(yīng)急指揮中心，其組織形式類(lèi)同于我國(guó)國(guó)家防汛抗旱總指揮部及其辦公室。在重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，有關(guān)的26個(gè)部委將迅速派出負(fù)責(zé)人和高級(jí)專(zhuān)家到應(yīng)急指揮中心工作。應(yīng)急指揮中心設(shè)有三個(gè)大的房間。第一個(gè)大房間為FEMA的信息處理工作人員的工作室，房間隔離成方格狀，每個(gè)工作人員占用一個(gè)方格，各人都有計(jì)算機(jī)，按照分工收集處理各自負(fù)責(zé)的信息，互不干擾。第二個(gè)大房間為高級(jí)專(zhuān)家及助手的工作室，專(zhuān)家們按六人一組分成五個(gè)小組，每個(gè)組的辦公桌隔離成星狀，每個(gè)專(zhuān)家占用60°的一個(gè)角。每個(gè)角的桌面上也都有計(jì)算機(jī)，既便于專(zhuān)家查詢(xún)消息，又便于相互討論。室內(nèi)沿墻為FEMA工作人員與各部委專(zhuān)家的助手們提供了一排長(zhǎng)桌，桌面無(wú)間隔，挨個(gè)擺著許多計(jì)算機(jī)。室的一端設(shè)有記者室，中間隔著玻璃墻。記者們可以清楚地看到專(zhuān)家們的工作，并可向工作人員了解情況，但不能與專(zhuān)家對(duì)話，以免干擾工作。第三個(gè)大房間為各部委負(fù)責(zé)人的會(huì)議室，他們對(duì)專(zhuān)家組提出的方案進(jìn)行討論并作出決策。FEMA應(yīng)急指揮中心的這種布置方式充分體現(xiàn)了決策過(guò)程中信息處理層、決策輔助層的特點(diǎn)和需要，值得國(guó)內(nèi)借鑒。

美國(guó)一項(xiàng)大型防洪工程從立項(xiàng)到建成應(yīng)遵循的程序包括：

①由地方政府提出存在的問(wèn)題和防洪工程立項(xiàng)的請(qǐng)求；

②國(guó)會(huì)授權(quán)并資助陸軍工程兵團(tuán)研究；

③陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行前期調(diào)查研究；

④陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行可行性研究；

⑤政府行政部門(mén)同意立項(xiàng)；

⑥國(guó)會(huì)批準(zhǔn)工程計(jì)劃；

⑦陸軍工程兵團(tuán)組織工程招標(biāo)并負(fù)責(zé)施工監(jiān)理；

⑧中標(biāo)單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)。按上述程序，建一項(xiàng)工程通常需要17年左右的時(shí)間。

二、美國(guó)的洪澇災(zāi)害調(diào)查與評(píng)估

(一)美國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查與災(zāi)情評(píng)估的基本特點(diǎn)

美國(guó)的洪澇災(zāi)害調(diào)查及災(zāi)情評(píng)估具有以下幾個(gè)方面的顯著特點(diǎn)：

(1)洪澇災(zāi)害調(diào)查與全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃密不可分

與洪水保險(xiǎn)計(jì)劃緊密結(jié)合是美國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查的基本特征，它同時(shí)決定了調(diào)查的其它諸多方面，如調(diào)查的組織方式、基本數(shù)據(jù)獲取、計(jì)損方法、統(tǒng)計(jì)程序與規(guī)范等，可以說(shuō)該特征奠定了美國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查的基礎(chǔ)。美國(guó)于1969年興起洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的研究工作且于1973年制定出相應(yīng)的操作規(guī)范后，洪水保險(xiǎn)計(jì)劃隨之在全國(guó)范圍內(nèi)逐步深入地展開(kāi)，迄今已大約有60%以上的家庭和企業(yè)參加了洪水保險(xiǎn)。高比率的投保率為災(zāi)情調(diào)查與統(tǒng)計(jì)提供了十分可靠而準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)源。

(2)洪澇災(zāi)害調(diào)查具有一條主線，兩種層次

美國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查基于洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的支持，主要災(zāi)情數(shù)據(jù)從保險(xiǎn)系統(tǒng)獲得、匯總，從而構(gòu)成了洪澇災(zāi)害調(diào)查的主線。從保險(xiǎn)的對(duì)象和責(zé)任來(lái)看，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)中等以下家庭(家庭財(cái)產(chǎn)總值低于25萬(wàn)美元)和小型企業(yè)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)保險(xiǎn)；對(duì)于財(cái)產(chǎn)超過(guò)25萬(wàn)美元的家庭及大中型企業(yè)，F(xiàn)EMA不實(shí)施基礎(chǔ)保險(xiǎn)，該部分財(cái)產(chǎn)一般由私人保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)承保。因此，從洪水保險(xiǎn)系統(tǒng)中獲取災(zāi)情數(shù)據(jù)具有兩種層次，即聯(lián)邦保險(xiǎn)和私人保險(xiǎn)。從前者獲取基礎(chǔ)保險(xiǎn)對(duì)象的災(zāi)情損失數(shù)據(jù)，從后者獲取非基礎(chǔ)保險(xiǎn)對(duì)象的災(zāi)情損失數(shù)據(jù)，二者互為補(bǔ)充。

(3)災(zāi)情調(diào)查的反應(yīng)速度快，人力投入充分

FEMA的聯(lián)邦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一般是委托私人保險(xiǎn)公司具體承辦，并通過(guò)私人保險(xiǎn)公司等雇傭?qū)ｉT(mén)的業(yè)務(wù)和技術(shù)人員負(fù)責(zé)災(zāi)后的損失核定。在全國(guó)范圍內(nèi)，F(xiàn)EMA組建了一支大約2000多人的災(zāi)情核查隊(duì)伍，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，則可迅速組織人員深入災(zāi)區(qū)進(jìn)行具體、細(xì)致的災(zāi)情調(diào)查與核實(shí)，從而大大保證了災(zāi)情數(shù)據(jù)獲取的快速性與準(zhǔn)確性。

(4)損失計(jì)算遵從保險(xiǎn)賠付的計(jì)算原則

財(cái)產(chǎn)的賠付額定義為財(cái)產(chǎn)因受災(zāi)損壞而造成的損失賠付額度。因此，財(cái)產(chǎn)損失值即為保險(xiǎn)賠付額，計(jì)算方法上述二者等同。根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)賠付計(jì)算原則：對(duì)于災(zāi)后尚可修復(fù)的財(cái)產(chǎn)，按恢復(fù)于災(zāi)前標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用投入計(jì)損；對(duì)于不可修復(fù)的財(cái)產(chǎn)，按該財(cái)產(chǎn)全部投保金額計(jì)損。對(duì)于損失賠付，美國(guó)的保險(xiǎn)部門(mén)，尤其是私人保險(xiǎn)公司(如FM公司)，制定了一整套完善的核損方法，從而保證了災(zāi)情統(tǒng)計(jì)的精度。

(5)逐戶(hù)的精細(xì)調(diào)查與宏觀的評(píng)估分析相結(jié)合

對(duì)于60%以上已參加洪水保險(xiǎn)的那一部分家庭和企業(yè)，由于涉及到災(zāi)后核損和賠付問(wèn)題，因此國(guó)家更直接地關(guān)心他們的利益，災(zāi)后，F(xiàn)EMA分派調(diào)查人員深入災(zāi)區(qū)進(jìn)行逐戶(hù)的精細(xì)調(diào)查。此外，精細(xì)調(diào)查還包括由聯(lián)邦負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的交通、水利工程等設(shè)施的水毀損失調(diào)查。對(duì)于近40%的非保險(xiǎn)受災(zāi)戶(hù)，因不涉及到賠付問(wèn)題，F(xiàn)EMA對(duì)他們并不進(jìn)行逐戶(hù)的災(zāi)情調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，而通常使用損失評(píng)估模型進(jìn)行宏觀分析與評(píng)估，在宏觀尺度上，運(yùn)用模型估算的損失在總體上具有較高精度。由于保險(xiǎn)面大、投保比例高、災(zāi)后調(diào)查精細(xì)，從保險(xiǎn)系統(tǒng)上報(bào)及匯總的總損失值已在宏觀量級(jí)上接近全國(guó)總的洪災(zāi)損失，即使運(yùn)用評(píng)估模型估算非保險(xiǎn)受災(zāi)戶(hù)的損失出現(xiàn)較大偏差，也不會(huì)過(guò)分地影響到全國(guó)總的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)精度。

(6)信息充分共享，災(zāi)前災(zāi)情預(yù)評(píng)估作用顯著

與災(zāi)害相關(guān)的各類(lèi)基礎(chǔ)信息如社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、地形、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、雨情、水情、防洪工程運(yùn)用情況等，數(shù)據(jù)分類(lèi)詳盡完備、檢索查詢(xún)極其便利、且這些信息為災(zāi)前的損失預(yù)評(píng)估及防洪決策提供了可靠而迅速的信息保障。信息充分共享與洪水風(fēng)險(xiǎn)圖相結(jié)合，建立了各類(lèi)財(cái)產(chǎn)洪災(zāi)損失率與洪水淹沒(méi)要素的關(guān)系，如FEMA和陸軍工程兵團(tuán)等早在70和80年代就分別建立了諸如各類(lèi)房屋、工程設(shè)施等資產(chǎn)相應(yīng)的洪災(zāi)損失率評(píng)價(jià)關(guān)系并不斷進(jìn)行修正，依據(jù)這樣的關(guān)系可評(píng)價(jià)出不同頻率下可能的淹沒(méi)損失?？焖俚臑?zāi)情預(yù)評(píng)估已大量地運(yùn)用于災(zāi)前的防洪避難和災(zāi)中應(yīng)急決策，同時(shí)為災(zāi)后的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)提供了對(duì)比與參考。

(二)中、美洪澇災(zāi)害調(diào)查與損失評(píng)估的對(duì)比及存在的不足

中、美兩國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查的異同主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)調(diào)查的組織及核損方式具有顯著差異

美國(guó)的洪澇災(zāi)害調(diào)查由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)FEMA負(fù)責(zé)，以幾種不同的途徑調(diào)查及核實(shí)災(zāi)情：

①由FEMA雇傭?qū)ｉT(mén)的災(zāi)情核查人或通過(guò)FEMA的承包商(如私人保險(xiǎn)公司)組織人員進(jìn)行逐戶(hù)核查，這是災(zāi)情調(diào)查的主要方式；

②由受災(zāi)戶(hù)(一般是針對(duì)已保險(xiǎn)戶(hù))通過(guò)通訊渠道匯報(bào)災(zāi)情，再派專(zhuān)門(mén)人員核查；

③組織專(zhuān)門(mén)人員對(duì)諸如陸軍工程兵團(tuán)等聯(lián)邦部門(mén)修建和管理的國(guó)家大型工程設(shè)施的損失進(jìn)行核查；

④由各州、縣政府上報(bào)所估算的可能的災(zāi)害損失(該上報(bào)損失一般僅作參考)。由于美國(guó)的洪水保險(xiǎn)面大，災(zāi)后災(zāi)情調(diào)查一般與保險(xiǎn)賠付相結(jié)合而采用精細(xì)調(diào)查的方式，使災(zāi)情調(diào)查結(jié)果比較真實(shí)和可靠。

我國(guó)的洪澇災(zāi)害調(diào)查由國(guó)家防辦(類(lèi)似于美國(guó)的FEMA)負(fù)責(zé)組織，由各省、市、縣防辦具體承擔(dān)，調(diào)查的基本組織單位為縣級(jí)防辦。各縣災(zāi)后調(diào)查一般以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)損失為主，兼派工作組赴重點(diǎn)受災(zāi)地區(qū)核查災(zāi)情；上報(bào)損失同時(shí)涉及到多個(gè)職能部門(mén)，如工業(yè)、交通等部門(mén)，則通過(guò)縣防汛指揮部(或行政首腦機(jī)關(guān))進(jìn)行協(xié)調(diào)。由于我國(guó)未建立全國(guó)洪澇災(zāi)害保險(xiǎn)制度，調(diào)查的方法和核災(zāi)規(guī)范不夠具體和完善，調(diào)查的人力、物力、財(cái)力投入不足，人為模糊性較大，致使災(zāi)情調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性和可靠性較差。

(2)災(zāi)前的資產(chǎn)調(diào)查與評(píng)估差距明顯

美國(guó)的信息產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，在較完善的稅收、保險(xiǎn)、檔案管理等制度的支撐下，建立了一套快速準(zhǔn)確的財(cái)產(chǎn)信息查詢(xún)網(wǎng)絡(luò)，提取最新的財(cái)產(chǎn)信息極其便利。特別是保險(xiǎn)系統(tǒng)，每年派出專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)評(píng)估人員對(duì)各類(lèi)財(cái)產(chǎn)可能的價(jià)格變化進(jìn)行及時(shí)的評(píng)估與更新，保證了資產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)性。

相比較而言，我國(guó)的災(zāi)前資產(chǎn)調(diào)查和資產(chǎn)評(píng)估工作還相當(dāng)匱乏，舉步維艱。雖然某些省、市已陸續(xù)開(kāi)展了資產(chǎn)調(diào)查和評(píng)估工作，但全國(guó)范圍內(nèi)尚未建立統(tǒng)一的資產(chǎn)調(diào)查和評(píng)估方法、程序和規(guī)范，調(diào)查隊(duì)伍及信息傳輸網(wǎng)絡(luò)還不健全，從而影響了洪災(zāi)損失評(píng)估的全面開(kāi)展。在這一方面，我國(guó)與美國(guó)相比具有相當(dāng)大的差距。

(3)洪災(zāi)損失評(píng)估系統(tǒng)的應(yīng)用差距較大

美國(guó)開(kāi)展洪災(zāi)損失評(píng)估的工作較早，70年代以來(lái)，通過(guò)洪災(zāi)損失調(diào)查就已積累了大量的基礎(chǔ)資料并建立了相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)損失評(píng)估關(guān)系且加以不斷的完善。現(xiàn)階段，在資產(chǎn)評(píng)估的支持下，洪災(zāi)損失評(píng)估已大量地運(yùn)用于防洪減災(zāi)決策中，同時(shí)也作為災(zāi)后災(zāi)情定損的重要手段，如對(duì)于未參加洪水保險(xiǎn)的約為40%的家庭或企業(yè)，洪災(zāi)損失主要是通過(guò)災(zāi)情評(píng)估的方式加以確定的。美國(guó)的洪災(zāi)損失評(píng)估注重與其它先進(jìn)技術(shù)的結(jié)合，如與遙感遙測(cè)、氣象預(yù)報(bào)、地理信息系統(tǒng)、仿真模擬等技術(shù)的結(jié)合，使災(zāi)害評(píng)估的時(shí)效性、準(zhǔn)確性較高。

我國(guó)的洪災(zāi)損失評(píng)估工作尚處于起步階段，雖然一些地區(qū)和部門(mén)依據(jù)本區(qū)域的洪災(zāi)損

失調(diào)查建立一些損失評(píng)估關(guān)系并與相應(yīng)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，如數(shù)據(jù)庫(kù)、圖形技術(shù)、地理信息系統(tǒng)技術(shù)等相結(jié)合，取得了一些進(jìn)展和突破，但就整體而言，還比較落后，還需要逐步地規(guī)范化、科學(xué)化。最重要的是應(yīng)首先建立和完善洪災(zāi)損失調(diào)查的規(guī)范和方法，完備區(qū)域的人口與資產(chǎn)調(diào)查，迅速積累基礎(chǔ)資料，以建立符合我國(guó)國(guó)情的多區(qū)域洪災(zāi)損失評(píng)價(jià)關(guān)系，注意結(jié)合和應(yīng)用新技術(shù)，才能逐步建立和完善我國(guó)的洪澇災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)。

(三)經(jīng)驗(yàn)借鑒、思考和建議

綜觀中、美的洪澇災(zāi)害調(diào)查和損失評(píng)估工作，從調(diào)查和評(píng)估的基本思路、原則、指標(biāo)定義和評(píng)價(jià)方法上并未存在顯著的差異或不足，但在調(diào)查和評(píng)估的法規(guī)和規(guī)范性、基礎(chǔ)資料的積累、投入的人力和物力、新技術(shù)的運(yùn)用及與諸如洪水保險(xiǎn)計(jì)劃相結(jié)合等方面存在顯著的差距。通過(guò)對(duì)美情況的考察，結(jié)合我國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查與評(píng)估工作的實(shí)際狀況，提出以下建議：

(1)盡快地建立和完善我國(guó)洪澇災(zāi)害調(diào)查的統(tǒng)一規(guī)范，明確計(jì)算指標(biāo)的定義和方法，規(guī)范化地實(shí)施災(zāi)前資產(chǎn)調(diào)查與洪災(zāi)損失調(diào)查；

(2)組建專(zhuān)門(mén)的洪澇災(zāi)害調(diào)查隊(duì)伍，投入更多的必要的人力、物力和財(cái)力實(shí)施調(diào)查計(jì)劃；

(3)進(jìn)一步規(guī)范和完善資產(chǎn)調(diào)查和災(zāi)情調(diào)查的統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，建立調(diào)查資料數(shù)據(jù)庫(kù)，不斷積累基本資料，逐步建立具有各區(qū)域特征的洪災(zāi)損失評(píng)價(jià)關(guān)系并不斷地修正與完善；

(4)建立和完善信息交換網(wǎng)絡(luò)，將新的技術(shù)方法和手段同洪災(zāi)損失調(diào)查和評(píng)估結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)快速性、先進(jìn)性與科學(xué)性；

(5)在全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立和推廣洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，將洪災(zāi)損失調(diào)查與保險(xiǎn)賠付調(diào)查結(jié)合起來(lái)，使調(diào)查結(jié)果更加精細(xì)、準(zhǔn)確和可靠；

(6)將洪災(zāi)損失調(diào)查與評(píng)估同洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的制作統(tǒng)一起來(lái)，使之有效地服務(wù)于防洪減災(zāi)決策。

三、美國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度

(一)美國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度的沿革

洪水保險(xiǎn)是美國(guó)重要的洪泛區(qū)管理措施之一。地價(jià)低廉使洪泛區(qū)土地的開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生極大吸引力。而一旦受災(zāi)，根據(jù)美國(guó)的法律，聯(lián)邦政府要承擔(dān)救濟(jì)的責(zé)任。

50年代初，美國(guó)已開(kāi)始重視洪水保險(xiǎn)的研究。1956年國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦災(zāi)害保險(xiǎn)法》(TheFederalDisasterInsuranceAct)，創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)制度，希望通過(guò)對(duì)洪泛區(qū)征收洪水保險(xiǎn)費(fèi)，一方面可以部分抵消地價(jià)低廉的誘惑；另一方面，能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，這時(shí)期的洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是由民間保險(xiǎn)公司承擔(dān)的，一場(chǎng)大的洪水可以導(dǎo)致數(shù)家保險(xiǎn)公司破產(chǎn)。因此，國(guó)會(huì)意識(shí)到民間保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)得到聯(lián)邦政府的支持，否則不能承擔(dān)洪水保險(xiǎn)。但是，由于保險(xiǎn)行業(yè)意見(jiàn)分歧和對(duì)保險(xiǎn)措施有效性的懷疑，保險(xiǎn)基金一直未獲批準(zhǔn)。

1968年國(guó)會(huì)通過(guò)了《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，據(jù)此制定出了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱(chēng)NFIP)，建立了國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金。國(guó)會(huì)授權(quán)住宅與城市建設(shè)部(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)組建了聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FederalInsuranceAdministration，簡(jiǎn)稱(chēng)FIA)，負(fù)責(zé)國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的管理。FIA與國(guó)家洪水保險(xiǎn)協(xié)會(huì)建立了合作關(guān)系。國(guó)家洪水保險(xiǎn)協(xié)會(huì)是120多家私營(yíng)保險(xiǎn)公司的聯(lián)合體。聯(lián)邦政府對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)收入和實(shí)際支出的差額給予補(bǔ)助，并承付超過(guò)私營(yíng)保險(xiǎn)公司財(cái)力的賠償費(fèi)。聯(lián)邦補(bǔ)貼率約占實(shí)際保險(xiǎn)費(fèi)的10%。

根據(jù)新法律，只有參加國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(NFIP)的社區(qū)(Community)，才能購(gòu)買(mǎi)由聯(lián)邦補(bǔ)貼的洪水保險(xiǎn)。而參加NFIP的社區(qū)必須承諾加強(qiáng)洪泛區(qū)的土地利用與管理，包括：

①采取措施限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開(kāi)發(fā)；

②引導(dǎo)擬建項(xiàng)目避開(kāi)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；

③協(xié)助減輕洪水破壞；

④采取其它長(zhǎng)期改善洪泛區(qū)土地管理和利用的措施。

考察中了解到"Community"一詞，在NFIP中被定義為“任何州、地區(qū)或政治分區(qū)(有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)實(shí)施洪泛區(qū)管理?xiàng)l例的印地安部落或印地安人組織、阿拉斯加土著人村或土著人組織等)”，即參加NFIP的可以是不同級(jí)的行政管理區(qū)域。本報(bào)告中，對(duì)"Community"仍沿用國(guó)內(nèi)習(xí)慣的“社區(qū)”譯法，但應(yīng)按NFIP的定義理解其含義。

1968年的洪水保險(xiǎn)法實(shí)施之后遇到兩大困難：

①計(jì)劃是自愿性的。因?yàn)槎唐趦?nèi)要增加居民的負(fù)擔(dān)，許多社區(qū)對(duì)此不感興趣。

②為了確定保險(xiǎn)費(fèi)率，需要對(duì)各社區(qū)逐一進(jìn)行詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究，確定洪泛區(qū)范圍，并對(duì)洪泛區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃。而這項(xiàng)工作至少需要5年才能完成。結(jié)果，計(jì)劃實(shí)施的頭一年，全國(guó)僅有4個(gè)社區(qū)有條件參加保險(xiǎn)，總共只辦理了20件保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

為了克服這一矛盾，1969年國(guó)會(huì)修改了原法規(guī)，制定了洪水保險(xiǎn)應(yīng)急計(jì)劃，允許各社區(qū)在洪水風(fēng)險(xiǎn)研究未完成的情況下，以部分投保的形式先參加保險(xiǎn)計(jì)劃。應(yīng)急計(jì)劃中，洪水保險(xiǎn)費(fèi)率暫時(shí)采用全國(guó)平均的保險(xiǎn)費(fèi)率，但是，洪水保險(xiǎn)費(fèi)的最高限額只能采用正式計(jì)劃中的低檔級(jí)。應(yīng)急計(jì)劃實(shí)施后，洪水保險(xiǎn)的參加者有所增加，但直到1973年5月，也只占到應(yīng)參加者的15%，國(guó)家的救災(zāi)費(fèi)用仍不斷上升。

1973年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《洪水災(zāi)害防御法》，將洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由自愿性改為強(qiáng)制性。該法規(guī)定不再向確認(rèn)為有洪水風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)提供聯(lián)邦資助，除非①財(cái)產(chǎn)所在社區(qū)參加了國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃；②資助申請(qǐng)者已購(gòu)買(mǎi)了洪水保險(xiǎn)。聯(lián)邦資助不僅包括所有形式的聯(lián)邦政府的直接援助，而且包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)和管理的私人貸款。該法授權(quán)聯(lián)邦政府確定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)并通知有關(guān)社區(qū)。社區(qū)接到通知后，須申請(qǐng)參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，或證明其不屬于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。社區(qū)在收到通知一年后仍未參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，將受到懲罰。

強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施之初，激起了大量的矛盾和反對(duì)。國(guó)會(huì)不得不對(duì)該法的某些條款進(jìn)行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又取消了禁止由聯(lián)邦保險(xiǎn)的信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)但未參加保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)的資產(chǎn)所有者提供貸款的條款，但要求信貸機(jī)構(gòu)告之借貸人，他將無(wú)權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)和援助，因此在開(kāi)發(fā)洪泛區(qū)時(shí)應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪保護(hù)措施。

1977年底，由于工作中的矛盾難以協(xié)調(diào)，聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)解除了與國(guó)家洪水保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的合作關(guān)系。1979年，F(xiàn)IA轉(zhuǎn)歸聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1981年，F(xiàn)IA開(kāi)始謀求重新發(fā)揮私營(yíng)保險(xiǎn)公司在NFIP中的作用。經(jīng)過(guò)與幾家大的保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)代表的艱苦談判，提出了一個(gè)“以你自己的名義”的計(jì)劃(WriteYourOwnprogram，簡(jiǎn)稱(chēng)WYO)。私營(yíng)保險(xiǎn)公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險(xiǎn)，但不承擔(dān)賠付的風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)保險(xiǎn)公司將售出的保單全部轉(zhuǎn)給FIA，按保單數(shù)量獲取傭金。FIA負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的統(tǒng)一管理和使用。1983年8月，F(xiàn)IA向私營(yíng)保險(xiǎn)公司發(fā)出參加WYO計(jì)劃的邀請(qǐng)，至1986年10月，已有200多家私營(yíng)保險(xiǎn)公司與FIA簽約向社會(huì)提供洪水保險(xiǎn)服務(wù)。

盡管存在爭(zhēng)議，1973年之后，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(NFIP)進(jìn)展比較順利。從1985年起，NFIP實(shí)現(xiàn)了自負(fù)盈虧，不再需用納稅人的錢(qián)來(lái)補(bǔ)貼賠償和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。考察期間得到的最新資料表明，至1996年4月，全美參加NFIP的社區(qū)數(shù)已達(dá)18469個(gè)(占應(yīng)參加數(shù)的87%，其中參加正式計(jì)劃的18277個(gè)，參加應(yīng)急計(jì)劃的192個(gè))，共售出3416842份保單，平均每份支付保險(xiǎn)金284美元，收入保險(xiǎn)費(fèi)11.415億美元，投保總額達(dá)3496.447億美元。國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃總體上作到了收支平衡，尚有2600萬(wàn)美元的結(jié)余，另有向財(cái)政部的借款6.886億美元(法律規(guī)定的限額為10億美元)，以應(yīng)付特大水災(zāi)的賠付。

(二)美國(guó)洪災(zāi)保險(xiǎn)的主要特點(diǎn)

(1)洪災(zāi)保險(xiǎn)由國(guó)家專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)管理并具有強(qiáng)制性

聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)負(fù)責(zé)的保險(xiǎn)計(jì)劃僅有兩個(gè)，一為全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(NFIP)，另一為聯(lián)邦犯罪保險(xiǎn)計(jì)劃，可見(jiàn)洪水保險(xiǎn)是一個(gè)具有特殊性的險(xiǎn)種。大的洪災(zāi)一旦發(fā)生，受災(zāi)區(qū)域內(nèi)賠付對(duì)象占投保群體的比重很大，這對(duì)在局部發(fā)展業(yè)務(wù)、資本有限的私營(yíng)保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)往往難以承受，只有國(guó)家才有力量在全國(guó)推行強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)，在更大的范圍里調(diào)劑使用保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)。

(2)洪水保險(xiǎn)是加強(qiáng)洪泛區(qū)管理的重要手段

洪泛區(qū)管理主要依靠地方政府，而地方政府未必肯下力氣作好這項(xiàng)得罪人又不易見(jiàn)到短期效益的工作。美國(guó)將改善洪泛區(qū)土地管理和利用、采取防洪減災(zāi)措施作為社區(qū)參加洪水保險(xiǎn)的先決條件，形成雙重的壓力，促使地方政府加強(qiáng)洪泛區(qū)管理，使洪水保險(xiǎn)計(jì)劃達(dá)到分擔(dān)聯(lián)邦政府救災(zāi)費(fèi)用負(fù)擔(dān)和減輕洪災(zāi)損失的雙重目的。

(3)洪水保險(xiǎn)有法可依并經(jīng)歷了逐漸完善的過(guò)程

從1956年通過(guò)《聯(lián)邦災(zāi)害保險(xiǎn)法》開(kāi)始，聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法規(guī)和制度不斷進(jìn)行調(diào)整?？梢哉f(shuō)是積累了40年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才形成了一套行之有效的法規(guī)與管理辦法。盡管如此，美國(guó)的洪水保險(xiǎn)仍有相當(dāng)大的死角。據(jù)FEMA官員介紹，洪泛區(qū)中約有40%的居民，寧肯受災(zāi)后不要聯(lián)邦政府的救助，也不愿購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)。1993年密西西比河大洪水中，受洪水破壞的建筑有4萬(wàn)余間，其中參加了洪水保險(xiǎn)的只有1.15萬(wàn)間。

(4)國(guó)家洪水保險(xiǎn)的對(duì)象與額度受?chē)?yán)格限定

受保對(duì)象主要為有墻有頂?shù)慕ㄖ皟?nèi)部財(cái)產(chǎn)，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產(chǎn)的最高賠付不超過(guò)25萬(wàn)美元，室內(nèi)財(cái)產(chǎn)對(duì)居民不超過(guò)6萬(wàn)美元、對(duì)小型企業(yè)不超過(guò)30萬(wàn)美元。不保的對(duì)象還包括：天然氣和液體的儲(chǔ)蓄罐、動(dòng)物、鳥(niǎo)、魚(yú)、飛機(jī)、碼頭、田里的莊稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的機(jī)器設(shè)備、機(jī)動(dòng)車(chē)及地下室里的財(cái)產(chǎn)等?？梢?jiàn)美國(guó)的洪水保險(xiǎn)并不搞大包大攬。水利工程與公共設(shè)施也不在保險(xiǎn)范圍，一旦遭洪水毀壞；前者由政府負(fù)責(zé)修復(fù)，后者由有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)修復(fù)。

(5)洪災(zāi)保險(xiǎn)的重要依據(jù)是FEMA統(tǒng)一繪制的洪水保險(xiǎn)率圖該圖以500年一遇洪水的淹沒(méi)范圍為洪泛區(qū)，確定參加洪水保險(xiǎn)的對(duì)象；以100年一遇的洪水作為洪水保險(xiǎn)率區(qū)劃的基準(zhǔn)洪水(baseflood)，并標(biāo)注行洪區(qū)與水位分布。由水位與地面高程可以確定水深分布，進(jìn)而可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)率。原則上，行洪區(qū)內(nèi)禁止修建房屋，已建的要拆遷出去；行洪區(qū)外的洪泛區(qū)中，建筑物基礎(chǔ)要超過(guò)100年一遇水位以上。參加保險(xiǎn)計(jì)劃之前已有的建筑，要采取減災(zāi)措施。水毀的房屋，在利用保險(xiǎn)賠付重建時(shí)，必須滿(mǎn)足100年一遇的防洪要求。

(6)適當(dāng)發(fā)揮私營(yíng)保險(xiǎn)公司的作用

由私營(yíng)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)洪水保險(xiǎn)金的收發(fā)，而由國(guó)家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式已證明是失敗的。完全由國(guó)家自建一套洪水保險(xiǎn)系統(tǒng)也不現(xiàn)實(shí)。在“以你自己的名義”的計(jì)劃中，私營(yíng)保險(xiǎn)公司在全國(guó)各地代售洪水保險(xiǎn)，既發(fā)揮其特長(zhǎng)，又有利于國(guó)家對(duì)洪水保險(xiǎn)的管理。對(duì)國(guó)家不保的資產(chǎn)，私營(yíng)保險(xiǎn)公司也有用武之地，如一些大型企業(yè)，不滿(mǎn)足于國(guó)家保險(xiǎn)的限額，就求助于私營(yíng)保險(xiǎn)公司。這次我們考察的工業(yè)聯(lián)合保險(xiǎn)公司就承擔(dān)了大型企業(yè)的洪水保險(xiǎn)，該公司也利用FEMA的洪水保險(xiǎn)率圖判斷洪水風(fēng)險(xiǎn)，但有自己的一套規(guī)范來(lái)計(jì)算工業(yè)資產(chǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率。

(7)保險(xiǎn)理賠的效率很高

FEMA認(rèn)為投保戶(hù)受災(zāi)后是最急需錢(qián)用的，保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)該盡快送到受災(zāi)戶(hù)的手中。FEMA在若干大的咨詢(xún)公司里專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)了一批損失評(píng)估人員，在全國(guó)各地還專(zhuān)門(mén)聯(lián)系了一批具備損失評(píng)估能力的志愿人員(通常是退休的會(huì)計(jì)師或經(jīng)理)，一旦收到水災(zāi)賠償?shù)囊蠛螅?天之內(nèi)要趕到現(xiàn)場(chǎng)，4天之內(nèi)要完成損失的評(píng)估。FIA一收到有損失評(píng)估人員簽字的賠償單，立刻如數(shù)將賠償費(fèi)直接寄給投保人。這種高效率為FEMA贏得了很好的聲譽(yù)，但據(jù)介紹也容易造成浪費(fèi)。相比之下，私營(yíng)保險(xiǎn)公司則要慎重得多。如前所述的工業(yè)聯(lián)合保險(xiǎn)公司，在災(zāi)情核查與賠付時(shí)分工程組、估價(jià)組、賠償組三個(gè)小組開(kāi)展工作。災(zāi)害發(fā)生后，該公司的工程組負(fù)責(zé)損失調(diào)查，提出對(duì)災(zāi)害損失的評(píng)價(jià)報(bào)告；估價(jià)組對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行核實(shí)，并據(jù)此進(jìn)行賠償估價(jià)；賠償組對(duì)估價(jià)報(bào)告進(jìn)行核實(shí)，并據(jù)此向客戶(hù)發(fā)放賠償金。三個(gè)小組既相互獨(dú)立，又相互制約。

四、美國(guó)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖

(一)美國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的由來(lái)

美國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制與國(guó)家洪水保險(xiǎn)制度的建立有密切的關(guān)系。1956年國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》。與此相配合，內(nèi)務(wù)部地質(zhì)調(diào)查局從1959年起開(kāi)始確認(rèn)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，陸續(xù)繪制了許多地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖。1960年的防洪法提出，為了合理利用洪泛區(qū)和減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)，授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)為地方政府提供技術(shù)服務(wù)與立案補(bǔ)助。為此，陸軍工程兵團(tuán)開(kāi)始為各地區(qū)繪制洪水災(zāi)害地圖及編制洪泛區(qū)信息通報(bào)。這些圖基本上是根據(jù)歷史洪水資料或加上水文資料分析確定的洪水淹沒(méi)范圍圖。

1968年開(kāi)始推行國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(NFIP)。為了合理確定洪水保險(xiǎn)費(fèi)率，僅有洪水淹沒(méi)范圍圖還不夠，還需要組織詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究及根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)分布繪制出社區(qū)的洪水保險(xiǎn)率圖。對(duì)于尚未完成洪水保險(xiǎn)率圖的社區(qū)，只能先參加NFIP的應(yīng)急計(jì)劃，即僅根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖確定洪泛區(qū)，在洪泛區(qū)內(nèi)，無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)大小，采用全國(guó)平均的保險(xiǎn)費(fèi)率。

聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)并入FEMA之后，F(xiàn)EMA制定了洪水風(fēng)險(xiǎn)研究與洪水保險(xiǎn)率圖的統(tǒng)一規(guī)范，出錢(qián)資助指定的公司統(tǒng)一印制洪水保險(xiǎn)率圖。目前，F(xiàn)EMA統(tǒng)一印制的洪水保險(xiǎn)率圖已覆蓋全國(guó)，并仍不斷在根據(jù)環(huán)境與防洪工程條件的變化，進(jìn)行修改。據(jù)FEMA官員介紹，自1968年以來(lái)，美國(guó)繪制全國(guó)洪水保險(xiǎn)率圖的費(fèi)用累計(jì)已超過(guò)了100億美元。

(二)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖與洪水保險(xiǎn)率圖

洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖(FloodHazardBoundaryMap)是根據(jù)歷史洪水資料繪制的，用于確定一個(gè)社區(qū)的特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域(SpecialFloodHazardArea)。圖中用陰影區(qū)表示100年一遇洪水的淹沒(méi)范圍，標(biāo)示出淹沒(méi)范圍內(nèi)的街道、資產(chǎn)限度及河流，但是不顯示等高線、水深或洪水水位。在NFIP的應(yīng)急計(jì)劃中，該圖可直接用于洪泛區(qū)管理和洪水保險(xiǎn)的目的。

洪水保險(xiǎn)率圖(FloodInsuraneRateMap)是對(duì)社區(qū)進(jìn)行洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)(AFloodRiskAs-sessment)和洪水保險(xiǎn)研究(FloodInsuranceStudy)后的產(chǎn)物。通常先利用洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖大致確定一個(gè)社區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究范圍，通過(guò)更為詳細(xì)的水文、水力學(xué)計(jì)算，確定特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)的水位、水深分布，據(jù)此進(jìn)行洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃(見(jiàn)表1)，再用于確定洪水保險(xiǎn)費(fèi)率。一個(gè)社區(qū)要有了洪水保險(xiǎn)率圖之后，才可以轉(zhuǎn)入NFIP的正式計(jì)劃。

表1FEMA洪水保險(xiǎn)區(qū)劃表

A100年一遇洪水范圍，BFEs未定，洪泛區(qū)用近似方法確定

AE100年一遇洪水范圍，BFEs用詳細(xì)方法確定

AH100年一遇洪水的淺水區(qū)，水面高程一定，水深1—3ft(折合30.5-91.4cm),BFE用詳細(xì)方法確定

AO100年一遇洪水的淺水區(qū)，通常為斜面地形，水深1—3ft，水深(ft)與流速(ft)的積小于15

A1-A30100年一遇洪水范圍，BFEs用詳細(xì)方法確定，新版圖中用AE代替

A99100年一遇洪水范圍，正在興建防洪保護(hù)工程BFEs不定

B100年一遇與500年一遇洪水之間的區(qū)域，或100年一遇洪水范圍中水深小于1ft(3035cm)區(qū)域；或集雨范圍小于1ft2(實(shí)地面積2.6km2)，或超過(guò)100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防的保護(hù)區(qū)域

C極少發(fā)生洪水的區(qū)域，在500年一遇洪水淹沒(méi)范圍之外的區(qū)域

D上尉研究的區(qū)域，洪水有可能發(fā)生，但風(fēng)險(xiǎn)未定

VO沿海100年一遇洪水范圍，具有流速(波浪作用),BFEs已定。新版圖中用VE代替

X有陰影100年一遇洪水范圍之外，500年一遇洪水的區(qū)域；或100年一遇洪水范圍中平均水深小于1ft(30.5cm)的區(qū)域；或集雨范圍小于1ft2(實(shí)地面積2.6km2)，達(dá)到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防的保護(hù)區(qū)域，不標(biāo)注BFEs和水深。新版圖中用于代替B區(qū)

X無(wú)陰影500年一遇洪水范圍之外的區(qū)域，不標(biāo)注BEFs和水深，新版圖中用于代替C區(qū)

M特定泥石流、滑坡災(zāi)害區(qū)域

N輕度泥石流、滑坡災(zāi)害區(qū)域

C極少泥石流、滑坡災(zāi)害區(qū)域

P未確定，但是可能會(huì)發(fā)生泥石流、滑坡災(zāi)害的區(qū)域

表注：

1.某些區(qū)域不在特定洪水災(zāi)害區(qū)(A區(qū)與V區(qū))，可能受到防洪工程的保護(hù)；

2.雖然B區(qū)和C區(qū)標(biāo)注為非嚴(yán)重的洪水災(zāi)害區(qū)，但暴雨仍在B區(qū)和C區(qū)引起洪水；D區(qū)也可能發(fā)生嚴(yán)重的洪水；

3.A1～A30、B、C,VO及V1～V30區(qū)在新版地圖上不再要求標(biāo)注。老圖上的B區(qū)和C區(qū)大致相當(dāng)于新圖上的X區(qū)。

洪水保險(xiǎn)率圖中不同頻率洪水的淹沒(méi)范圍用不同密度的陰影表示。每個(gè)陰影區(qū)標(biāo)有一個(gè)代碼字母，有時(shí)后面跟一個(gè)數(shù)字或另一個(gè)字母。基本洪水水位(BaseFloodElevations，簡(jiǎn)稱(chēng)BFEs)，即100年一遇洪水的水位如果已經(jīng)確定，通常標(biāo)在圖上。此外，圖上標(biāo)出500年一遇洪水的淹沒(méi)范圍和行洪區(qū)。制好的洪水保險(xiǎn)率圖可以單獨(dú)使用，或作為洪水風(fēng)險(xiǎn)研究成果的一部分。

在洪水保險(xiǎn)率圖上，100年一遇洪水的淹沒(méi)范圍被稱(chēng)之為“特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。100年一遇洪水不是指100中年發(fā)生一次的洪水，而是指任何一年達(dá)到或超過(guò)某一洪水水位的概率為1%。美國(guó)的抵押貸款年限通常為30年，按統(tǒng)計(jì)學(xué)計(jì)算，30年里發(fā)生100年一遇洪水的概率為26%。100年一遇洪水與500年一遇洪水淹沒(méi)邊界之間的區(qū)域稱(chēng)為“中度洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。500年一遇洪水淹沒(méi)范圍之外的區(qū)域，稱(chēng)為“最小洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。

在洪水保險(xiǎn)研究報(bào)告中，附有不同頻率洪水沿河的縱向水面線圖。該圖與洪水保險(xiǎn)率圖通常結(jié)合使用，以確定具體某一地點(diǎn)的不同頻率洪水的水深。

對(duì)于沿海區(qū)域，1969～1980年發(fā)表的洪水保險(xiǎn)率圖中顯示的基準(zhǔn)洪水位沒(méi)有考慮波高。1980年以后發(fā)表的洪水保險(xiǎn)率圖說(shuō)明了是否包括波高?；鶞?zhǔn)洪水位減去地面高程等于洪水水深，該值乘以0.55為波高的修正值，最小值采用2.1ft(64cm)，修正值隨后加到基準(zhǔn)洪水位上。

(三)洪水保險(xiǎn)率圖繪制的組織方式

為了繪制好全國(guó)的洪水保險(xiǎn)率圖，F(xiàn)IA負(fù)責(zé)制定了統(tǒng)一的指導(dǎo)手冊(cè)《FLOODINSURANCESTUDY，GuidelinesandSpecificationsforStudyContractors》。據(jù)介紹，最初的指導(dǎo)手冊(cè)僅是個(gè)薄薄的小冊(cè)子，以后根據(jù)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以修改補(bǔ)充，才形成了今天這樣一大本子。

FEMA采用招聘制確定區(qū)域洪水保險(xiǎn)的研究單位。對(duì)報(bào)名的單位進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，從中選擇了40家作為研究單位。據(jù)介紹，開(kāi)始階段，F(xiàn)EMA采取直接與研究單位簽合同的方式進(jìn)行管理。很快發(fā)現(xiàn)，盡管有統(tǒng)一的指導(dǎo)手冊(cè)，各研究單位畫(huà)出的圖仍然有明顯的差異；而且，F(xiàn)EMA作為管理單位，也沒(méi)有力量對(duì)所有的研究報(bào)告和圖進(jìn)行嚴(yán)格的審查和鑒定。為此，F(xiàn)EMA選定了二、三家大的咨詢(xún)公司，分片負(fù)責(zé)，如我們這次參觀的貝克公司就負(fù)責(zé)密西西比河以西地區(qū)。這幾家咨詢(xún)公司從FEMA得到經(jīng)費(fèi)支持，與研究單位簽定合同，并負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)與成果的審查。研究單位需要提交洪水風(fēng)險(xiǎn)研究的所有資料、研究成果和洪水保險(xiǎn)率圖的草圖，再由咨詢(xún)公司統(tǒng)一繪圖，正式印刷。研究單位是以行政區(qū)域?yàn)閷?duì)象開(kāi)展洪水保險(xiǎn)研究的，但為了保證研究成果的一致性，對(duì)涉及一個(gè)流域的若干行政區(qū)域，通常交給一

家研究單位進(jìn)行研究。

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制不是一勞永逸的。在以往的洪水風(fēng)險(xiǎn)分析中，由于資料不足或選用的研究方法不當(dāng)，可能出現(xiàn)計(jì)算上的誤差；由于環(huán)境的變化或水利工程的興建等原因，也可能引起洪水風(fēng)險(xiǎn)分布的變化。對(duì)于現(xiàn)行的洪水保險(xiǎn)率圖，F(xiàn)EMA提供了三種修改的途徑：

①資產(chǎn)擁有者向FIA提供足夠的科技資料證明其資產(chǎn)被錯(cuò)誤地劃在特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)了。FIA通過(guò)審查，確認(rèn)其言之有理后，發(fā)給其“風(fēng)險(xiǎn)圖修改證書(shū)”，證明其資產(chǎn)不在特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)。

②地方政府向FEMA提出修改洪水保險(xiǎn)率圖的要求，如改變洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、洪泛區(qū)與行政區(qū)的界線、洪水水位等，F(xiàn)EMA確認(rèn)地方政府要求合理后，將安排修訂洪水保險(xiǎn)率圖，發(fā)給地方政府“風(fēng)險(xiǎn)圖修訂證書(shū)”。

③在一個(gè)區(qū)域由于工程建設(shè)等原因使洪水風(fēng)險(xiǎn)分布發(fā)生顯著變化的情況下，F(xiàn)EMA將重新研究繪制該區(qū)域的洪水保險(xiǎn)率圖，發(fā)行新版本來(lái)代替老版本。

(四)洪水保險(xiǎn)率圖的制圖技術(shù)

在貝克公司參觀時(shí)，主人向我們介紹了洪水保險(xiǎn)率圖繪制的傳統(tǒng)方法與最新方法。

在傳統(tǒng)方法中，洪水保險(xiǎn)率圖分行政區(qū)域繪制。對(duì)一張圖上超出該行政區(qū)域的地方則留成空白，不繪出一般的地理信息，以免查圖引起誤會(huì)。一張圖上的信息，通常需要人工分繪在十幾張大的透明膠片上。這樣一旦該圖由于種種原因需要修改時(shí)，信息未變的膠片可以保留，不必要整幅圖全部重畫(huà)，以減少繪圖的工作量。

最新方法采用地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)，繪出的圖完全按經(jīng)緯度進(jìn)行切分。圖上的地理信息與洪水風(fēng)險(xiǎn)信息全部分層存入計(jì)算機(jī)，可以很方便地進(jìn)行修改。地理信息利用遙感技術(shù)和全球定位系統(tǒng)(GPS)可以較方便地更新。據(jù)介紹，采用新技術(shù)后，由于減少了大量的人力，繪圖費(fèi)用較過(guò)去減少了20%。

(五)洪水保險(xiǎn)率圖的應(yīng)用

美國(guó)的洪水保險(xiǎn)率圖應(yīng)用十分廣泛。在參加了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可利用該圖確定各類(lèi)資產(chǎn)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率，資產(chǎn)擁有者們可根據(jù)洪水保險(xiǎn)率圖確定是否需要買(mǎi)洪水保險(xiǎn)；新的投資者根據(jù)該圖可以回避洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；洪泛區(qū)中已有的單位可以根據(jù)該圖選擇采取適當(dāng)?shù)姆篮楸Ｗo(hù)措施。如我們這次訪問(wèn)的FM公司，從圖上發(fā)現(xiàn)該公司總部設(shè)在特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)后，立刻按圖上標(biāo)注的水位，自建了一條防100年一遇洪水的圩堤；政府部門(mén)可根據(jù)該圖進(jìn)行洪泛區(qū)管理，如在行洪區(qū)內(nèi)禁止修建阻水建筑、洪泛區(qū)內(nèi)新的建筑的基礎(chǔ)高程必須高于100年一遇洪水水位；應(yīng)急指揮部門(mén)可以根據(jù)洪水量級(jí)的預(yù)報(bào)，由該圖估計(jì)洪水可能的淹沒(méi)范圍，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息，評(píng)估災(zāi)害的損失，判斷救災(zāi)的對(duì)象和規(guī)模等；洪泛區(qū)內(nèi)的居民可以根據(jù)該圖選擇合理的避難撤離路徑和避難地點(diǎn)等。

五、體會(huì)和建議

根據(jù)考察情況，結(jié)合我國(guó)防汛工作的實(shí)際，有如下體會(huì)和建議：

(一)加強(qiáng)與FEMA的國(guó)際交流與合作

就防汛而言，F(xiàn)EMA的組織形式與我國(guó)國(guó)家防汛抗旱總指揮部及其辦公室有相似之處，可謂對(duì)口單位。中美兩國(guó)都是大國(guó)，對(duì)自然災(zāi)害都實(shí)行分級(jí)管理，都有大江大河，洪水規(guī)模也差不多。中國(guó)人口多，洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)利用程度高，防洪負(fù)擔(dān)較美國(guó)重得多，在防汛方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)目前采取的是限制洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)政策，但特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中已有40%的居民寧肯受災(zāi)后不要政府救濟(jì)，也不愿意參加洪水保險(xiǎn)。這說(shuō)明隨著人口的增加，洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)利用程度的提高是必然的趨勢(shì)，限制開(kāi)發(fā)的效果是有限的。另一方面，美國(guó)的技術(shù)較為先進(jìn)，法制較為健全，有值得我國(guó)學(xué)習(xí)的地方。因此，國(guó)家防辦與FEMA的國(guó)際交流具有雙方互利的基礎(chǔ)。交流與合作的形式可以包括：

①高層領(lǐng)導(dǎo)人互訪，簽訂合作協(xié)議；

②對(duì)雙方有興趣的問(wèn)題組織定期的研討會(huì)；

③先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備的引進(jìn)；

④人才培訓(xùn)。

(二)探討適合我國(guó)國(guó)情的洪災(zāi)保險(xiǎn)制度

洪災(zāi)保險(xiǎn)作為非工程措施，有利于防災(zāi)減災(zāi)，也為災(zāi)后重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)提供了資金渠道，可以減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，從美國(guó)的實(shí)施情況看，確有顯著的效果。美國(guó)的洪水保險(xiǎn)體制經(jīng)過(guò)40年的探索和調(diào)整，有些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以借鑒。但我國(guó)的國(guó)情與美國(guó)不同，不能簡(jiǎn)單照搬美國(guó)的具體作法。具體想法是：

①建立一個(gè)權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，類(lèi)似于美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)下設(shè)的聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)。美國(guó)的實(shí)踐證明洪災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)作為專(zhuān)門(mén)的險(xiǎn)種，并實(shí)行全國(guó)強(qiáng)制性的保險(xiǎn)制度，需要由專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)管理。該機(jī)構(gòu)應(yīng)能負(fù)責(zé)研究并制定我國(guó)洪災(zāi)保險(xiǎn)方面可操作性的法規(guī)，如洪災(zāi)保險(xiǎn)的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施的范圍和辦法、保險(xiǎn)費(fèi)率的確定等，并統(tǒng)一全國(guó)洪水保險(xiǎn)費(fèi)的管理。

②洪水保險(xiǎn)與減災(zāi)對(duì)策相結(jié)合。美國(guó)洪水保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)之一是以社區(qū)為單位參加，而社區(qū)參加洪水保險(xiǎn)的前提條件是推進(jìn)洪泛區(qū)管理與實(shí)施減災(zāi)措施。我國(guó)實(shí)施洪災(zāi)保險(xiǎn)有一定難度，可以先進(jìn)行試點(diǎn)。如在蓄滯洪區(qū)實(shí)行洪水保險(xiǎn)，可結(jié)合蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)進(jìn)行。

③確定適當(dāng)?shù)暮闉?zāi)保險(xiǎn)對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)的對(duì)象有嚴(yán)格的限定，保險(xiǎn)費(fèi)率與具體區(qū)域的水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，賠付有一定的限額。我國(guó)的洪水保險(xiǎn)也可以先保房產(chǎn)和小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這有利于重建家園恢復(fù)生產(chǎn)。洪災(zāi)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國(guó)情況，不宜定得過(guò)高。

④繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，許多社區(qū)由于沒(méi)有洪水風(fēng)險(xiǎn)圖而不能參加到計(jì)劃中來(lái)。為此國(guó)家要及早制定統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，安排試點(diǎn)，逐步推廣。

⑤建立災(zāi)情核查系統(tǒng)。災(zāi)情核查是洪水保險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。美國(guó)FEMA與私營(yíng)保險(xiǎn)公司的災(zāi)情核查分別有其不同的組織方式。結(jié)合我國(guó)的情況，有必要建立核災(zāi)的班子，組成人員可以由各有關(guān)各部門(mén)的人員組成，同時(shí)成立一個(gè)專(zhuān)家評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)災(zāi)情損失作出評(píng)價(jià)，對(duì)損失值作出結(jié)論，這個(gè)專(zhuān)家評(píng)價(jià)系統(tǒng)應(yīng)是有權(quán)威的。

(三)全面開(kāi)展洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制工作

美國(guó)投入了大量經(jīng)費(fèi)，完成了全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制工作，并根據(jù)情況的變化，不斷修訂風(fēng)險(xiǎn)圖，充分說(shuō)明了洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的重要性。我國(guó)從80年代中期起，水科院與有關(guān)流域機(jī)構(gòu)合作，開(kāi)展了部分區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究和洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制工作。浙江省防辦近年在全省開(kāi)展城鎮(zhèn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制工作，已繪成的風(fēng)險(xiǎn)圖在防洪減災(zāi)中發(fā)揮了很好的作用。建議在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取“九五”期間，逐步完成我國(guó)主要江河流域、重點(diǎn)防洪城市、分滯洪區(qū)、水庫(kù)緊急泄洪或潰壩的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制工作量大、技術(shù)性強(qiáng)，為保證圖的質(zhì)量和權(quán)威性，需要解決如下問(wèn)題：

①由國(guó)家防總組織制定適合我國(guó)特點(diǎn)和防汛工作需要的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制手冊(cè)和有關(guān)技術(shù)規(guī)定；

②落實(shí)經(jīng)費(fèi)渠道；

③確定組織方式，充分發(fā)揮水利科研、規(guī)劃與設(shè)計(jì)部門(mén)的作用；

④落實(shí)審批制度，使正式繪制的風(fēng)險(xiǎn)圖能夠成為規(guī)劃與執(zhí)法的依據(jù)。

(四)加速建立防汛防旱信息數(shù)據(jù)庫(kù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

美國(guó)各部門(mén)都建有各種信息數(shù)據(jù)庫(kù)，隨著信息高速公路的建成，實(shí)現(xiàn)了資源信息共享，在防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮了巨大作用。FEMA在颶風(fēng)襲擊佛羅里達(dá)州、通訊完全中斷的情況下，能夠僅僅依靠自行開(kāi)發(fā)的災(zāi)害預(yù)測(cè)模型，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)上傳遞的氣象預(yù)報(bào)信息和從有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息，就對(duì)災(zāi)情做出準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)，立刻繪制成圖，擺到克林頓總統(tǒng)的辦公桌上，為減災(zāi)決策提供依據(jù)，可見(jiàn)這套系統(tǒng)的效率和效益。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)防汛系統(tǒng)信息資源共享，必須要統(tǒng)一信息的內(nèi)容和格式，建立必要的規(guī)章和制度。除了各地區(qū)、各部門(mén)分別建立好自己的水文、氣象、防洪工程、防汛物資儲(chǔ)備等信息數(shù)據(jù)庫(kù)外，為了滿(mǎn)足洪水災(zāi)情評(píng)估與洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制的需要，有關(guān)的地理信息和社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息的分區(qū)、分類(lèi)原則及內(nèi)容和格式要求等也需專(zhuān)門(mén)做出規(guī)定。

(五)統(tǒng)一組織資料的翻譯

這次考察帶回大量英文資料，內(nèi)容十分豐富，包括美國(guó)在洪泛區(qū)管理、洪水保險(xiǎn)、應(yīng)急事務(wù)管理方面的法規(guī)、規(guī)劃、手冊(cè)、指南及其它技術(shù)資料，有一定的參考價(jià)值。建議有選擇地組織翻譯，供國(guó)內(nèi)同仁參考。