大型灌區(qū)改革分析論文

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一、灌區(qū)改革進展情況

湖南省在社會主義市場經(jīng)濟條件下的灌區(qū)管理體制改革試點始于鐵山灌區(qū)。1995年12月，鐵山灌區(qū)管理局針對灌區(qū)線長面廣、管理難度大、維修任務(wù)重、資金籌措能力弱、水費計收難、多頭管水、水資源浪費大等弊端，借鐵山灌區(qū)作為湖南省利用世行貸款水利項目一個子項目之機，借鑒國外灌溉管理的先進經(jīng)驗，結(jié)合本灌區(qū)的實際，對北灌區(qū)內(nèi)的臨湘市長塘鎮(zhèn)進行“公司＋協(xié)會＋用水戶”灌溉管理模式的改革試點，成立了全省第一個農(nóng)民用水戶協(xié)會——鐵山灌區(qū)臨湘長塘農(nóng)民用水戶協(xié)會，長塘支灌區(qū)的1693戶農(nóng)戶全部申請入會，農(nóng)民投票選舉了用水戶代表，民主產(chǎn)生了協(xié)會主席和執(zhí)委會成員。在地方政府和鐵山灌區(qū)管理局的支持下，用水戶積極籌資投勞，新建和改造支渠17．4km，興建田間灌排渠道16．5km，擴大灌溉面積133hm2，改善灌溉面積267hm2。改革后工程運行的第一年平均增產(chǎn)糧食1230kg／hm2，用水戶水費無一拖欠。在長塘用水戶協(xié)會成功試點的基礎(chǔ)上，鐵山灌區(qū)不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步在本灌區(qū)推廣并完善該模式，目前整個灌區(qū)已建立農(nóng)民用水戶協(xié)會24個，用水戶聯(lián)組36個，入會農(nóng)戶6．04萬戶，管理灌溉面積2．03萬hm2，占設(shè)計灌溉面積（5．7萬hm2）的35．6％，占有效灌溉面積（2．73萬hm2）的54．3％。

湖南省在鐵山灌區(qū)“公司＋協(xié)會＋用水戶”成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照水利部、國家計委對大型灌區(qū)建設(shè)與管理提出的要求，結(jié)合以節(jié)水為中心的大型灌區(qū)續(xù)建配套，適時推行了以轉(zhuǎn)換灌區(qū)經(jīng)營機制為重點的大型灌區(qū)管理體制改革。官莊灌區(qū)瀏陽片通過改革和改造，灌區(qū)面貌煥然一新。2001年5月，省水利廳和衡陽市政府在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，出臺了《歐陽海灌區(qū)經(jīng)營管理體制改革方案》，在全灌區(qū)推行“公司＋協(xié)會＋用水戶”經(jīng)營管理模式，成立用水者協(xié)會，灌區(qū)管理局水費計收有了重大突破，灌區(qū)面貌大為改觀。在六都寨、雙牌、黃材、青山垅、官莊、澧陽平原、青山水輪泵站等灌區(qū)，亦成功地實施了“公司＋協(xié)會＋用水戶”管理模式試點，均收到了很好的效果。目前全省大型灌區(qū)共建立用水戶協(xié)會129個，入會農(nóng)戶158036戶，管理灌溉面積4．45萬hm2。改革后的灌區(qū)，提高了灌溉效益，增加了灌溉面積，建立了良好的灌溉管理秩序，加強了工程維修養(yǎng)護，提高了水費實收到位率。

二、存在的主要問題

1．基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

湖南省灌區(qū)工程大多已運行幾十年，由于年久失修，老化嚴重，導(dǎo)致效益衰退。目前，大型灌區(qū)均未達到設(shè)計標準，15處大型灌區(qū)設(shè)計灌溉面積46．34萬hm2，有效灌溉面積為35．12萬hm2，“九五”期間年平均實際灌溉面積為32．78萬hm2，僅為設(shè)計規(guī)模的70．7％；渠道工程多未襯砌，崩垮滲漏嚴重，實際灌溉區(qū)渠系水利用系數(shù)僅為0．45，造成了水資源的大量浪費。灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化水平低，大部分灌區(qū)沒有遙控遙測設(shè)施，還是依靠人工測報水位、傳遞信息、操作設(shè)備，生產(chǎn)效率低下。干旱季節(jié)用水秩序混亂，攔水、搶水等現(xiàn)象時有發(fā)生，灌溉工程管理難度大。

2．人員包袱沉重

一是人多。大型灌區(qū)現(xiàn)有在崗職工總?cè)藬?shù)5832人，而按工作需要只需要3278人，超員44％。寧鄉(xiāng)縣黃材灌區(qū)有效灌溉面積1．89萬hm2，現(xiàn)有職工668人（不含離退休145人），人均管理灌溉面積僅為28．2hm2，被戲為“可以一個星期上班兩天、休息五天”。二是人員結(jié)構(gòu)不合理。全省大型灌區(qū)現(xiàn)有初級以上職稱的專業(yè)技術(shù)人員778人，僅占總?cè)藬?shù)的9．99％，其中擁有高級職稱的僅11人，占總?cè)藬?shù)的0．14％。行政人員過剩，專業(yè)技術(shù)人才短缺，管理隊伍素質(zhì)低，制約了灌區(qū)工程的持續(xù)健康發(fā)展。

3．經(jīng)濟效益低下

水費是灌區(qū)管理單位的主要經(jīng)濟來源，是灌區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)，但全省大型灌區(qū)水費計收情況差。一是水費標準低。目前執(zhí)行的農(nóng)業(yè)灌溉水價仍是湘政辦發(fā)[1990]41號文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)用水價格按每畝9～13kg稻谷收取，這個價格遠遠低于各灌區(qū)測算的實際供水成本價格。隨著近年來糧價的降低，農(nóng)業(yè)水費收入亦隨之減少。二是水費計收難，實收到位率低。目前大多數(shù)灌區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政代收水費，存在克扣、截留、挪用水費現(xiàn)象，水費實際到位率低。全省15處大型灌區(qū)“九五”期間按實際灌溉面積每年應(yīng)收水費糧4960萬kg，折合人民幣3170萬元，平均實收水費只有1766萬元，平均每畝實收水費僅3．59元，實收到位率為55．7％?！熬盼濉逼陂g，全省大型灌區(qū)管理單位每年虧損達1758萬元，還不能維持管理人員的基本工資，工程的維修養(yǎng)護和職工的生活福利無法得到保障。

4．管理體制不順

灌區(qū)現(xiàn)有管理體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求。一方面，灌溉管理還是依賴基層政府的行政手段，與市場經(jīng)濟大環(huán)境不相適應(yīng)，協(xié)調(diào)組織乏力；另一方面，“水是商品”的意識不強，水資源的分配還是大鍋水模式，供需雙方的位置沒有擺正，責(zé)任沒有分清，大部分灌區(qū)用水者參與管理的具體組織和措施不到位，“水市場”在水資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用沒有得到重視和發(fā)揮，水資源的分配和管理還沒有真正走上法治軌道。

三、灌區(qū)體制改革構(gòu)想

湖南省灌區(qū)體制改革經(jīng)過6年的探索與實踐，取得了初步成功的經(jīng)驗與成果，全省推行體制改革的條件已基本具備。下一步，全省灌區(qū)體制改革要進一步明確指導(dǎo)思想和改革目標，確定改革的內(nèi)容和模式。爭取用3～5年時間，按照“鞏固、落實、完善、深化”八字方針完成全省大型灌區(qū)體制改革工作。

1．灌區(qū)體制改革的指導(dǎo)思想和目標

大中型灌區(qū)體制改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和總書記“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以《水法》等有關(guān)政策法規(guī)為依據(jù)，改革現(xiàn)有管理體制和運行機制，加強工程管理，積極發(fā)展灌區(qū)經(jīng)濟，改造現(xiàn)有灌區(qū)設(shè)施，推行用水戶參與灌溉管理，提高灌區(qū)經(jīng)濟效益、用水效率和灌區(qū)服務(wù)功能。改革的目標是：建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政事企分開、管理科學(xué)的灌區(qū)管理體制和運行機制，從過多的依靠行政手段轉(zhuǎn)到政府組織、引導(dǎo)、扶持，用水戶參與，自主管理，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的軌道上來，從而實現(xiàn)水土資源的優(yōu)化配置，使灌區(qū)走上可持續(xù)發(fā)展之路。

2．改革的內(nèi)容及模式

（1）改革灌區(qū)管理體制，推行用水戶參與灌溉管理的管理模式

各水庫灌區(qū)管理局（處、所）應(yīng)明確為行政或賦予行政職能的事業(yè)單位，統(tǒng)管并協(xié)調(diào)樞紐、灌區(qū)及本工程其他獨立經(jīng)營單位的工作，下設(shè)灌區(qū)供水公司，為非營利準公益型事業(yè)單位。供水公司負責(zé)總干渠和干渠的運行管理、維修、養(yǎng)護、水量分配、水費計收以及本灌區(qū)更新改造和續(xù)建配套計劃的實施，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本灌區(qū)用水戶協(xié)會的工作。各灌區(qū)可根據(jù)工程規(guī)模和實際情況，成立若干供水分公司。以支渠渠系水文邊界為劃分依據(jù)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，以斗、農(nóng)渠水文邊界劃分成立農(nóng)民用水戶小組（或聯(lián)組或分會），負責(zé)支渠及其以下小型工程的運行管理、維修養(yǎng)護、續(xù)建配套、田間節(jié)水工程建設(shè)、水稻控水灌溉增產(chǎn)技術(shù)推廣、核實本會（小組、聯(lián)組、分會）各用水戶灌溉面積并造冊上報、申報用水計劃、安排本渠系灌溉調(diào)度、統(tǒng)計水量、結(jié)算水費、直接面向用水戶計收水費。用水戶協(xié)會應(yīng)為具有法人地位的事業(yè)性社團組織，實行獨立核算，自主經(jīng)營?，F(xiàn)階段，用水戶協(xié)會的組建可考慮分兩步走，即由現(xiàn)有渠系管理人員競崗參與逐步過渡到由用水戶代表選舉產(chǎn)生。

（2）改革運行機制

在明確灌區(qū)供水公司和用水戶協(xié)會自主經(jīng)營權(quán)后，要使灌區(qū)供用水管理從過多地依靠行政干預(yù)、用水戶通過政府向供水單位要水的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)到政府引導(dǎo)和扶持，用水戶參與，供、用水雙方面對面，按合同供水上來。供水合同由灌區(qū)供水公司與用水戶協(xié)會或其他生產(chǎn)經(jīng)營者簽訂，詳盡規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，包括灌溉面積、分配水量、供水時間安排、各時段灌溉水量、應(yīng)繳納水費以及繳納水費的時間等。通過推行合同供水，可達到節(jié)約用水、計劃用水的目的，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，同時增加灌區(qū)管理單位的收入，增強經(jīng)濟實力。

（3）改革水費收費機制

水費收費機制的改革是灌區(qū)體制改革的關(guān)鍵。現(xiàn)行水費收費方式大多為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政或政府代收，提取一定比例的手續(xù)費后再轉(zhuǎn)交灌區(qū)管理單位。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)任意克扣、截留、挪用水費，致使灌區(qū)各項工作難以為繼，嚴重影響了灌區(qū)的發(fā)展，必須改革。

優(yōu)先推薦的水費收費方式為由用水戶協(xié)會直接向用水戶收取，然后按供水合同條款的要求上交給灌區(qū)供水公司；水費的收取應(yīng)實行“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一收費政策，統(tǒng)一收費標準，統(tǒng)一收費票據(jù)。已具備條件的灌區(qū)可實行“基本水費＋按方收費”，條件暫不具備的可暫按畝收費，待條件成熟后，逐步過渡到“基本水費＋按方收費”。湖南省新的水費計收政策即將出臺實施，這將有力地推動灌區(qū)的鞏固改造，穩(wěn)定管理隊伍。

（4）改革用人機制

灌區(qū)供水公司可按水利部有關(guān)規(guī)定，秉著“精簡、高效”的原則，結(jié)合本灌區(qū)實際情況定編、定員、定崗。改干部任命制為聘用制，實行目標責(zé)任考核制度，能者上，庸者下；管理人員和工人實行競爭上崗、雙向選擇、優(yōu)化組合的人事動態(tài)管理。在分配制度上，調(diào)整現(xiàn)有工資結(jié)構(gòu)，建議推行“檔案工資＋效益工資＋獎勵工資”的工資結(jié)構(gòu)形式，將工作實績與工資獎金掛鉤，形成能者多勞、按勞取酬的工資分配激勵機制。