小型城市建設論文

導語：小型城市建設論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、從小城鎮(zhèn)到小型城市:動力與過程

(一)小型城市建設的動力機制

從小城鎮(zhèn)向小型城市的轉變，背后的動力主要來源于在早期工業(yè)化基礎上形成的產業(yè)集聚壓力，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，以及政府經營城市、提高政府競爭力的需要。第一，工業(yè)化和產業(yè)集聚的推動作用。杭州是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的最早發(fā)源地之一。20世紀70年代末80年代初，社隊企業(yè)起步并迅速發(fā)展壯大，隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農村遍地開花，推動了農村的工業(yè)化和鄉(xiāng)村經濟的繁榮。20世紀90年代中后期，產業(yè)集群開始在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，進而產生了一批工業(yè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如瓜瀝鎮(zhèn)形成了化纖織造、五金機械、電器電子三大主導產業(yè)，塘棲鎮(zhèn)形成了機械制造、裝備制造等主導產業(yè)等?？梢?，農村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)的產業(yè)聚集，為杭州新型城鎮(zhèn)化提供了產業(yè)支撐。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，推動經濟轉型升級的需要。小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)，是區(qū)域經濟、文化和公共服務的中心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，變城鄉(xiāng)二元對立為一體化，涉及到調整需求結構、供給結構、要素投入結構、分配結構、產業(yè)和區(qū)域經濟結構以及國土資源開發(fā)的空間結構等等。從這個意義上講，中心鎮(zhèn)產業(yè)集聚不僅是農村產業(yè)發(fā)展、人口集聚、公共服務設施共建的重要支撐，更是實現(xiàn)產業(yè)轉型升級、提升產業(yè)競爭力的有效途徑。第三，地方政府經營城市和提高綜合競爭力的需要。為提高城市的競爭力，20世紀90年代中后期，城市政府開始經營城市。2005年，杭州市委書記王國平提出“將經營從企業(yè)層面延伸到城市層面，把城市當作最大的國有資產來整體規(guī)劃、建設、管理和經營，最大限度地促進城市增值，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展”。為此，城市政府還通過改革城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)的活力。1996年以來，杭州市通過在中心鎮(zhèn)實施強鎮(zhèn)擴權、擴權強鎮(zhèn)和新型小型城市建設等改革，向經濟強鎮(zhèn)下放管理權。在某種意義上，建設新型小型城市是地方政府吸引經濟資源和市場要素，為在區(qū)域發(fā)展和城市競爭中取得優(yōu)勢的需要。

(二)小型城市建設的過程分析

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結果。改革開放后，浙江迅速進入農村工業(yè)化時代，尤其是杭州，其城鎮(zhèn)化起步較早，其城市化和新型城鎮(zhèn)化經歷了兩個階段:中心鎮(zhèn)培育階段:2007年，杭州市有19個中心鎮(zhèn)被列入浙江省重點培育行列，2008年，杭州市從行政管理、財政體制、規(guī)劃、土地要素等方面向中心鎮(zhèn)下放管理權限，加強中心鎮(zhèn)培育力度，即“強鎮(zhèn)擴權”改革。為進一步增強中心鎮(zhèn)輻射帶動能力，加快社會主義新農村建設和城鄉(xiāng)一體化進程，2009年，杭州市推進了中心鎮(zhèn)“擴權強鎮(zhèn)”的改革，進一步擴大中心鎮(zhèn)經濟社會管理權限，激發(fā)中心鎮(zhèn)的發(fā)展活力。小型城市建設階段:2010年，杭州市制定了《“十二五”中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，提出“把人口數(shù)量多、產業(yè)基礎好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)位條件優(yōu)、帶動能力強的中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代新型小城市”，市委、市政府先后制定了《關于以新型城市化為主導進一步加強城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》、《關于加快杭州中心鎮(zhèn)金融服務業(yè)發(fā)展的實施意見》、《杭州市中心鎮(zhèn)建設扶持資金管理辦法》等政策。2011年，杭州市出臺《關于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小型城市的若干意見》，提出強化中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展功能，實現(xiàn)中心鎮(zhèn)到小型城市的跨越，加速區(qū)域經濟社會發(fā)展轉型和城鄉(xiāng)一體化進程。”2012年，浙江省首批27個小型城市試點中，杭州市的瓜瀝鎮(zhèn)、塘棲鎮(zhèn)、分水鎮(zhèn)、新登鎮(zhèn)被列為試點對象。在較早工業(yè)化形成產業(yè)集聚的基礎上，杭州市政府通過完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，走差異化的小城市發(fā)展道路，創(chuàng)新小型城市管理體制機制，提高小城市的公共服務能力。第一，建立梯次銜接的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。杭州市初步構建了“中心城市(杭州市區(qū))—中等城市(五個縣城)—小型城市(中心鎮(zhèn))—特色鎮(zhèn)—中心村—特色村”梯次銜接的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。同時，重點培育和建設27個中心鎮(zhèn)，把它們建成人口集中、產業(yè)集聚、功能集成、聯(lián)結城鄉(xiāng)的新型小型城市;開展“風情小鎮(zhèn)”建設，培育特色鎮(zhèn)。各區(qū)縣(市)根據(jù)本地實際，形成各具特色的規(guī)劃格局。杭州市27個中心鎮(zhèn)全部完成了土地利用規(guī)劃編制，24個中心鎮(zhèn)新編和修編了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，13個中心鎮(zhèn)新編和修編了產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。第二，采取多種小型城市建設模式，走差異化的發(fā)展道路。杭州市根據(jù)區(qū)域發(fā)展的差異，采取三種小型城市建設模式:組團帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式、縣域副城模式、“風情小鎮(zhèn)”模式。組團帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式是“以組團建設帶動組團中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的發(fā)展，實現(xiàn)內部城市基礎設施和公共服務設施的共建共享，形成相對獨立、各具特色、設施完善、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)群”，通過建設諸如工業(yè)園區(qū)、高教園區(qū)、新城等功能區(qū)，吸引杭州市中心人口、產業(yè)向功能區(qū)聚集，減小大城市的壓力，實現(xiàn)中心城區(qū)與小型城市的均衡發(fā)展。縣域副城模式是在杭州所轄的五縣市的縣城之外，“選擇若干綜合實力強、基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)作為城市副城……形成向上聯(lián)結縣城、向下服務帶動周邊的格局”，分散縣市中心人口壓力，實現(xiàn)縣域的均衡發(fā)展。“風情小鎮(zhèn)”模式，是對有地域、人文、田園和生態(tài)特色的小城鎮(zhèn)，通過實施產業(yè)提升、旅游拓展、村莊整治、土地整理等項目，建成一批田園城市內涵豐富、生態(tài)功能健全、江南風情明顯、體現(xiàn)杭州特色的“風情小鎮(zhèn)”。第三，創(chuàng)新小型城市的行政管理體制和公共服務機制，逐步提高小型城市的公共服務能力。在小城市建設上，杭州市積極創(chuàng)新行政管理體制和公共服務機制:一是下放事權與財權，賦予中心鎮(zhèn)發(fā)展決策、項目審批、社會管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等涉及13個部門44項行政管理事項及權限，使中心鎮(zhèn)具有與縣(市)級政府基本相同的開發(fā)建設管理服務權、社會事業(yè)管理服務權和城市管理權。建立與小型城市相適應的一級財政體制，對鎮(zhèn)級財政按當年地方財政收入比核定收入基數(shù)，增收部分全額留鎮(zhèn)使用，在中心鎮(zhèn)范圍內收取的規(guī)費和土地出讓金，地方留成部分按規(guī)定全額用于該鎮(zhèn)相關項目和事務。對派駐機構執(zhí)行雙重管理，各派駐機構的負責人和中層干部任免、調整，均需征得鎮(zhèn)黨委政府同意。二是創(chuàng)新公共服務供給機制，完善小型城市的教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務設施，實現(xiàn)公共服務資源的聚集與水平的提升。省級小型城市建立了行政審批服務、城市綜合執(zhí)法、就業(yè)保障服務、城市應急維穩(wěn)四個中心，公共服務覆蓋小型城市周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。體制機制創(chuàng)新提高了小型城市的公共服務能力。其中，省級小城市的行政審批中心鎮(zhèn)均日辦理事項264項，辦結率達99．5%;就業(yè)保障中心累計介紹就業(yè)10060人次，解決勞資糾紛500多起;鎮(zhèn)均有執(zhí)法資格人員20人，行使110項執(zhí)法事項;應急維穩(wěn)中心排除事故隱患，快速處理各類糾紛;試點鎮(zhèn)學前教育普及率、建成區(qū)義務教育集聚率、高中段毛入學率分別達到99．59%、93．98%、99．58%，比2010年分別提高了2．72%、10．48%、4．08%;千人醫(yī)院床位數(shù)為5．31張，千人醫(yī)生數(shù)為3．61人。簡言之，杭州市新型小型城市建設基本是在行政主導下，通過建立多層級網(wǎng)絡化的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，采取多種城鎮(zhèn)建設模式，走差異化的發(fā)展道路，創(chuàng)新體制機制，提高城鎮(zhèn)的公共服務能力，實現(xiàn)產業(yè)和人口向的小型城市聚集，實現(xiàn)大中小型城市的均衡協(xié)調發(fā)展。

二、小型城市建設存在的主要問題

良好的政策只有在地方得到落實，才能產生實實在在的效果。但小型城市建設由于長期以來的管理體制機制不順，導致城市功能不完善;城鎮(zhèn)政府間的惡性競爭導致城鎮(zhèn)的同質化，農民不愿意被市民化，城鎮(zhèn)政府權責利的不匹配導致城鎮(zhèn)政府的選擇性治理，這些因素從內部和外部削弱了國家新型城鎮(zhèn)化政策。

(一)小型城市管理的體制機制不順，導致城市功能不完善

新型城鎮(zhèn)化未能完全理順城鎮(zhèn)管理體制，譬如杭州每個試點鎮(zhèn)的派出機構多達30個。雖然試點鎮(zhèn)建立了行政服務中心和綜合執(zhí)法中心，一定程度上整合了派出機構，實現(xiàn)城市管理的一體化。但有些部門的資源仍由各個部門管理，小城市政府根本管不著、指揮不動、協(xié)調不了，進而導致小型城市的功能和公共服務的碎片化，在諸如道路維護、綠化養(yǎng)護、地下污水、環(huán)境衛(wèi)生、河道保潔等市政管理問題上，各部門各自為政，影響了城市整體服務能力的提升。在城市管理上，小型城市數(shù)字城管均處于起步階段，亟待加強潔化、綠化、美化方面的管理，解決普遍存在的亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設等問題。另外，城市管理的體制機制不順，還造成了城市忽視各自獨特的人文歷史、自然景觀，缺乏地方文化因素和文化符號的繼承保護，個性特色不突出。

(二)政績導向下的城鎮(zhèn)同質化

建設新型小型城市，旨在實現(xiàn)中小型城市的均衡發(fā)展。實際上，新型小型城市建設使小城鎮(zhèn)優(yōu)質企業(yè)、優(yōu)秀人才等優(yōu)越的資源進一步向中心城區(qū)聚集，大城市的聚集效應得到進一步增強，而小型城市的聚集功能并未得到提升，大中小型城市之間的不均衡發(fā)展被進一步強化。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化，淪為市縣政府“泵吸”資源、實現(xiàn)自我利益、鞏固發(fā)展優(yōu)勢的工具，而新型城鎮(zhèn)化并沒有給小型城市帶來新興產業(yè)，產業(yè)集聚效果也并不盡如人意。相反，大城市高耗能、高污染產業(yè)被轉移進來，給小型城市帶來嚴重的環(huán)境問題，政府的服務功能不全、能力不足仍然是困擾小型城市政府的重要問題?？梢?，不管是發(fā)展模式、產業(yè)集聚，還是服務功能的完善，小型城市沒有因為被賦予更大的管理權而與其他小城鎮(zhèn)之間有什么特別的不同，小型城市與小城鎮(zhèn)的同質化成為一種不可阻擋之勢。迪馬吉奧和鮑威爾認為組織同質化通過強制、模仿和規(guī)范三種機制得以實現(xiàn)。這三種機制在杭州以及中國新型城鎮(zhèn)化過程中都普遍存在。小城鎮(zhèn)政府為完成上級政府規(guī)定的各項經濟指標，不得不走與其他城鎮(zhèn)相同的發(fā)展道路;小城鎮(zhèn)政府模仿其他城鎮(zhèn)的成功經驗，既減少失敗風險，也能提升其行為的合法性;在壓力型體制中，必須遵循政府主導的發(fā)展模式，為做出政績而重復建設，甚至大搞形象工程。走異質化、創(chuàng)新發(fā)展的道路是新型城市化的應有之意，而目前小型城市的同質化表明政府主導的發(fā)展模式已經嚴重限制了體制創(chuàng)新的活力。

(三)農民不愿市民化與城市化背道而馳

本地農民的市民化是新型城鎮(zhèn)化聚集人口的方式之一。但是，農民(尤其是城郊結合部的農民)不愿退出宅基地、不愿做市民、不愿被市民化是城郊農民的普遍心態(tài)。農民不愿做市民的意愿挫敗了國家新型城鎮(zhèn)化的良好意圖，邢幼田用“市民領域”(civicterritory)的概念研究了城市化過程中大部分被驅逐和去地域化的農民，其對政府的抵抗行動在一定程度上抵消了地方政府城市化目標的實現(xiàn)。在新型城市化過程中，農民不愿當市民，挫敗了地方政府整合鄉(xiāng)村土地資源，壟斷土地，將農村人口轉移到城鎮(zhèn)，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的目標。在杭州，農民不愿當市民，并不是因為城鎮(zhèn)缺乏產業(yè)支撐導致進城找不到工作，而是本地農民無論是生活方式、與城市的聯(lián)系等方面已經市民化，農民身份成了分享集體收益和獲取個人不菲補償?shù)馁Y格。當然，在新型城鎮(zhèn)化過程中，農民不愿市民化，是長期以來地方政府強勢主導的發(fā)展模式帶來的后遺癥。它表明地方政府尚未適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，更缺乏解決新型城市化問題的創(chuàng)造性思維和持續(xù)性創(chuàng)新能力。

(四)城鎮(zhèn)政府能力的弱化導致城鎮(zhèn)政府選擇性治理

新型小型城市建設雖然擴大了小型城市政府的管理權，但是，普遍存在于小型城市政府的“責任大、權力小”的問題并未得到根本解決，尤其是隨著中心鎮(zhèn)規(guī)模的增大和外來人口的增多，區(qū)域內的社會治安、安全生產、環(huán)境整治、計劃生育、外來人口管理服務等任務艱巨。與經濟發(fā)展相比，小型城市政府并沒有把公共服務供給當回事。繼續(xù)把不斷增加的財力投向經濟建設領域而不是公共服務供給領域，是小型城市政府的普遍選擇。從硬件服務角度看，城鎮(zhèn)內部的基礎性功能設施相對薄弱，特別是部分老舊區(qū)域、背街小巷的基礎配套設施往往較差，聯(lián)結小城鎮(zhèn)與中心縣城、市區(qū)的快速路網(wǎng)、快速公交相對缺乏。從軟件服務角度看，城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療資源并不呈網(wǎng)狀節(jié)點分布，而是越靠近中心城區(qū)優(yōu)質資源越密集、越遠離中心城區(qū)優(yōu)質資源越稀缺;在享受“同城同待遇”、推進公共服務均等化方面，小城鎮(zhèn)面臨著諸如難以為進鎮(zhèn)農民提供穩(wěn)定的生活保障，難以治理亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設等現(xiàn)實難題。實際上，出于政績考慮，將有限財力投入到能夠產生直接經濟效益的經濟領域而不是難見效益的社會管理和公共服務領域，是任期較短的小城鎮(zhèn)政府主要官員的理性選擇?？梢姡谛滦统擎?zhèn)化過程中，政績導向的發(fā)展模式雖然大張旗鼓地開啟了新型城鎮(zhèn)化的大門，但是，經濟建設并不是新型城鎮(zhèn)化的全部內容，還包括農民進城、公共服務、城市功能的完善、環(huán)境治理等等內容，這些都不是發(fā)展型地方政府擅長的領域，基層政府既不具備承擔該責任的能力，也缺乏解決這些問題的創(chuàng)造力。

三、協(xié)同與合作:推動新型小型城市建設的路徑選擇

“以人為本，集約、智能、綠色、低碳”是新型城鎮(zhèn)化和小型城市建設的目標。道格拉斯•諾斯強調制度在經濟發(fā)展中的重要性，認為制度具有促進或限制發(fā)展的作用。制度通過調動或抑制人們的創(chuàng)造力來發(fā)揮作用。政績導向下的城鎮(zhèn)化已經制約和限制了人們的創(chuàng)造力，新型城鎮(zhèn)化需要調動和重啟人們的想象力和創(chuàng)造力，當然包括政府及其技術官員的創(chuàng)造力。為此，新型城鎮(zhèn)化應該以人為本，發(fā)揮政府、市場與社會三種機制的作用，走功能分化、協(xié)同與合作的發(fā)展之路。

(一)以人為本，把社會的想象力和創(chuàng)造力導入新型城鎮(zhèn)化過程中

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城市化、保護公民產權的城市化。在新型城鎮(zhèn)化過程中，不管是企業(yè)家，還是本地農民、外來務工人員，都不應該以犧牲他們任何一方的利益為代價。農民和土地的關系是新型城鎮(zhèn)化面臨的核心問題之一。在此問題上，不應采取征地拆遷一刀切的模式，而應有多種解決方式，譬如浙江嘉興的兩分兩換、安徽宣城的農村房改、四川成都的農村產權交易所、甘肅慶陽的土地股份合作社、北京市集體土地流轉、山東寧陽的“股份+合作”等等，使農民在有序退出宅基地過程中，從土地流轉中得到保障。另外，新型城鎮(zhèn)化并不是完全由政府主導的城市化，它需要調動全社會的想象力和創(chuàng)造力。埃德蒙•菲爾普斯在《大繁榮》一書中認為經濟起飛的深層原因是“激發(fā)、鼓勵和支持人們大規(guī)模參與發(fā)明的那些社會變革”，在于“調動草根階層的想象力和能量”。因此，新型城鎮(zhèn)化并不是僅僅依靠科層技術專家，還廣泛依賴于全社會的想象力和創(chuàng)造力。

(二)完善小型城市的功能

完善小型城市的功能涉及到政府、市場、社會之間的關系，小型城市功能可以交給社會組織承擔的，能夠進行市場化的，盡可能交給是社會、交給市場。政府要管好該管的，既要把政府該管的事情管好，又要把職能界定清楚。在完善小型城市功能上，一是把產業(yè)定位與小型城市定位區(qū)分開來。產業(yè)是城市的命脈，但是一個城市的產業(yè)定位并不完全就是城市的定位，更不能用產業(yè)定位取代城市定位。二是推動服務功能的聚集。為加快小城市的功能聚集，應該加快建設區(qū)域商貿服務中心、購物中心、人居中心、產業(yè)發(fā)展中心，大力發(fā)展生產性服務業(yè)，做大做強第三產業(yè);改善試點鎮(zhèn)的居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，發(fā)展公共交通;健全和提高試點鎮(zhèn)的高中、初中、小學教育的質量，提高醫(yī)療衛(wèi)生的質量和服務水平，提高小型城市對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射力。三是小型城市職能和權力的法治化。小城市一方面需要深化擴權改革，另一方面更需要履行職能與行使權力的法治化，避免上級政府隨意的下放或上收職能和管理權限，最大限度地減少小型城市建設的不確定性。

(三)履行職能和行使權力法治化，提高辦事效率和公共服務能力

針對城市綜合服務和綜合執(zhí)法體制不暢的問題，應該改革行政審批制度和市政管理體制，使小城市政府履行職能和行使權力法治化。一是清權厘權，公布權力清單。深化行政審批制度改革，以提高行政審批效率為重點，削減行政審批事項，創(chuàng)新行政審批方式，優(yōu)化行政審批流程，推進新一輪行政審批制度改革，將省級小型城市每個行政服務中心行政審批事項由平均近300項削減到150項以內。小型城市實際行使的審批內容主要是建設行政許可，這部分內容應該從審批改為政府監(jiān)管。實行并聯(lián)審批、聯(lián)合驗收制度，提高行政審批的效率。二是創(chuàng)新市政管理模式，整合市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等多個部門管理職能，提高辦事效率和服務能力。組建市政公用管理服務中心，承擔道路、路燈、河流護欄的管理和維護，供水系統(tǒng)、下水道、污水系統(tǒng)的管理和維護，公園、綠化的管理和維護，監(jiān)督管理物業(yè)公司的運作，承擔天然氣供氣、電網(wǎng)運行、通信設備使用過程中相關事宜與相關部門的溝通對接工作，監(jiān)督管理地面、河道保潔工作等方面的職能，并對污水、路燈、道路、橋梁、綜合管網(wǎng)等城市基礎設施進行數(shù)字化采集，實現(xiàn)市政公用設施的信息化管理。

(四)在大中小型城市之間進行功能分化，推動城市間的協(xié)同與合作

新型城鎮(zhèn)化不是不要競爭，而是需要克服惡性競爭，需要克服由惡性競爭導致的城鎮(zhèn)趨同化問題。雖然迪馬吉奧和鮑威爾指出了強制、模仿和規(guī)范導致了組織的趨同化，但是他們并沒有給出如何克服組織的同質化，提升組織的創(chuàng)造力的答案。在新型小型城市建設過程中，欲解決小型城市趨同化問題，可以從政府組織內部三個方面著手:一是在大中小型城市之間進行功能分工，采取協(xié)同與合作的形式調動其積極性。城市政府之間惡意競爭的根源在于城市之間功能趨同、缺乏分工。雖然，橫向的大城市之間進行功能分工很有難度，但是，縱向上的大中小型城市之間分工應該是可能的，也是可行的，尤其是在小城鎮(zhèn)和小型城市之間必須有明確的功能區(qū)分。二是實行分類考核。在考核上，不同類型的城鎮(zhèn)應該采取不同的考核方式，不能把GDP作為考核所有城鎮(zhèn)政府和小型城市政府的最主要指標，應該把不同類型城鎮(zhèn)和小型城市的特色作為考核的最主要指標。三是延長小型城市政府主要領導干部的任期。小型城市政府主要領導干部的短期任職助長了城鎮(zhèn)政府之間的惡性競爭和不負責任的行為，延長任期有望遏制這種趨勢。

(五)發(fā)揮政府與市場的協(xié)同作用

在新型城鎮(zhèn)化過程中，部分小型城市的工業(yè)規(guī)模、產業(yè)園區(qū)、醫(yī)療、教育、工商、流動人口管理和經濟事務等等，已經到達了行政區(qū)劃和行政層級的天花板，如果不突破行政區(qū)劃和行政層級的束縛，市場機制在區(qū)域經濟中配置資源的能力將大打折扣。實際上，政府和市場是配置資源的兩種機制，因時間和環(huán)境不同，兩者之間的邊界并不總是清晰的，二者往往不斷變動。新型小型城市建設需要同時發(fā)揮政府和市場兩種機制的作用，取長補短。雖然過去由政府主導的城鎮(zhèn)化因為過度的行政干預導致諸多矛盾，但是，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公民權保護、公共服務、教育、醫(yī)療、外來人口管理等方面，政府絕不能一退了之，置之不理，相反，政府在這些方面應該扮演更加重要的角色。而在經濟建設、投融資等方面，應該由市場機制決定。

(六)提高小城鎮(zhèn)政府權能，向社會賦權，實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理

新型小型城市是按照城市的功能來設計的，當然，新型小型城市并不具備城市的所有功能，實際上，新型小型城市是大中城市的某一功能區(qū)或衛(wèi)星城。未來的新型小型城市是有限功能的城市。為此，根據(jù)小型城市的功能，從市、區(qū)(縣)下放與職能匹配的權力，上收不屬于其職能的權限，尤其是對規(guī)劃、建設、環(huán)保、財政等專業(yè)性要求高的屬于小城市功能的事項，小型城市政府一時無法有效承接，區(qū)縣(市)應通過選調職能部門專業(yè)人員到小型城市幫助解決。除了在政府間縱向分權外，還需要向社會賦權授能，提高小型城市社會自主治理的能力，真正實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理。

四、結論

是優(yōu)先發(fā)展中小型城市還是優(yōu)先發(fā)展大城市，一直是中國城市化爭論的焦點問題。杭州新型小城市建設的個案對于理解和解決該問題提供了新思路。杭州個案說明，在不同歷史階段，不同層級政府對于該問題的回答都是不同的，優(yōu)先發(fā)展哪類城市并不是盲目的，而是實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的理性選擇。杭州小型城市建設的個案并不完美，它仍然存在著諸如小型城市功能不完善、同質化、能力不足以及選擇性治理等嚴重問題。當然，這些問題并不是杭州獨有，而是普遍存在于我國各地各階段的城市化進程之中，根源于我國多層級多地區(qū)的管理體制，即M型政府，或者區(qū)域分權的威權主義體制(regionallydecentralizedauthoritar-iansystem)。但是，即使一直存在無法從根本上解決的問題，杭州市從本地實際出發(fā)，因地制宜地把小城鎮(zhèn)培育成小型城市，在政府主導下先行規(guī)劃，建立有梯度的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，創(chuàng)新管理體制和公共服務機制，提高公共服務能力，采取符合比較優(yōu)勢的改革策略，為我國城市化道路提供了新方法和新思路。我國的小型城市實踐也豐富和補充了全球城市化理論。工業(yè)化、商業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化既是我國也是全球各國城市化的根本推動力。但是，在人口規(guī)模、城市類型、城市規(guī)模和城市化道路上，很少有哪個國家能與中國相提并論。我國的城市化無疑極大地拓寬了城市化的理論廣度。同時，來自杭州的個案也表明，我國的小型城市建設并非僅僅由市場自發(fā)產生，地方政府在其中扮演著至關重要的角色，城市化需要同時發(fā)揮市場和政府的雙重作用。來自杭州個案對我國乃至廣大的發(fā)展中國家的城市化至少有四個方面的政策意義:一是坐強城市產業(yè)，尤其是小型城市，在全球再工業(yè)化時代，甄別和扶持符合比較優(yōu)勢的產業(yè)，推動城市產業(yè)轉型升級，尤其是重振城市的制造業(yè)，是城市化的首要任務;二是規(guī)劃先行，制定和不斷修編城市各類規(guī)劃，突出城市特色，完善小型城市的功能;三是為本地農民和外來人口的市民化提供切實可行的激勵機制;四是提高城鎮(zhèn)政府的權能和公共服務的水平。

作者:張丙宣單位:浙江工商大學公共管理學院