鄉(xiāng)財縣管革新相關(guān)問題探討

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一、“鄉(xiāng)財縣管”問題的提出

“鄉(xiāng)財縣管”是指按照公共財政制度和鞏固農(nóng)村稅費改革成果的要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，在堅持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)審批權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立核算主體地位不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變”的前提下，實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理方式。這是加強財政資金管理，規(guī)范財政財務(wù)收支行為的一種跨區(qū)域、多層次的財政管理模式，其實質(zhì)就是“鄉(xiāng)財縣監(jiān)管鄉(xiāng)用”。

實行“鄉(xiāng)財縣管”以前，撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算資金怎么用、怎么報賬，都由鄉(xiāng)里自己做主，但改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢都放在縣財政統(tǒng)一管理的專用戶頭里，要想拿出來用，必須要向縣財政報賬，接受審核?？梢?，“鄉(xiāng)財縣管”簡單地說就是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)花，但花多少、怎么花卻不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一人說了算，必須經(jīng)過縣財政這個“管家”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。與“鄉(xiāng)財縣管”配套的措施有：銀行賬戶清理、債權(quán)債務(wù)清理、票據(jù)清理、人員清理、建立稽查制度等。這些措施使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支更加規(guī)范透明。

從目前全國各地“鄉(xiāng)財縣管”改革的實踐看，歸納起來主要有三種管理模式：第一種是財政管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的編制、執(zhí)行由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外收入上劃，支出下?lián)?，縣財政國庫管理機構(gòu)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財務(wù)管理仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心進行集中核算。安徽、黑龍江、陜西推行“鄉(xiāng)財縣管”主要以這種管理模式為主。第二種是“統(tǒng)收統(tǒng)支”型，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和所有銀行賬戶，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的會計崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣財政的一個預(yù)算單位，其財政、財務(wù)由縣財政直接管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一名財會聯(lián)絡(luò)員或報賬員，實行報賬制管理。第三種是財務(wù)管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財務(wù)管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理。

近些年來，我國城市的發(fā)展速度不斷提升，而大部分農(nóng)村的發(fā)展相對緩慢，發(fā)展水平低下，特別是日益凸現(xiàn)的農(nóng)村財政問題已嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。為此，我國政府需要對財政體制進行調(diào)整，以此來解決束縛農(nóng)村發(fā)展的制度性障礙。

從1994年開始，我國建立了以“分稅制”預(yù)算管理體制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關(guān)系，使得我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了完整且獨立的財權(quán)。鄉(xiāng)財政的建立，對于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時間的推進，這種帶有過渡色彩的分權(quán)體制暴露出很多問題，基層政權(quán)所承擔(dān)的事權(quán)與財權(quán)不相匹配在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。

自2000年開始試點的“農(nóng)村稅費改革”著眼于調(diào)整中央、地方、農(nóng)民三者的利益結(jié)構(gòu)。農(nóng)村稅費改革經(jīng)過三年多的努力，在規(guī)范收入征管、減輕農(nóng)民負擔(dān)方面取得了很大成效，作為一項成熟的財政政策已于2003年在全國鋪開。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方面的問題愈加突出，不能科學(xué)、民主地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支活動，處于弱勢地位的農(nóng)民群體仍將會遭受財政困難的基層政府的變相收費與攤派，從而導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)再度反彈，這將成為事關(guān)鞏固農(nóng)村稅費改革成果的一個重要問題。

二、“鄉(xiāng)財縣管”改革的動因

“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以上分析的都是導(dǎo)致基層財政困難的重要方面，但更為根本的原因在于我國的城鄉(xiāng)二元管理體制加劇了城鄉(xiāng)之間的割裂狀態(tài)，中斷了社會資源在城鄉(xiāng)之間的循環(huán)，造成基層財政困難。

目前，我國城市的公共產(chǎn)品主要由各級政府提供。但在農(nóng)村，尤其在經(jīng)濟落后地區(qū)，（許多正外部性極強）的本應(yīng)由中央政府提供的公共產(chǎn)品都供給不足，對農(nóng)村公共物品投入的職責(zé)留給了基層政府，而“權(quán)小能弱”的基層政府只能將投入的成本分攤給農(nóng)民?？上驳氖牵青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的負面影響正日益受到關(guān)注，科學(xué)發(fā)展觀正在形成，國家已意識到社會公平不僅是社會發(fā)展的目的，也是實現(xiàn)發(fā)展的途徑。

三、“鄉(xiāng)財縣管”在實踐中的利弊分析

（一）與改革試點前相比，“鄉(xiāng)財縣管”具有明顯的優(yōu)點

1、有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的逐步調(diào)整和完善。隨著農(nóng)村金融體制改革、稅務(wù)管理體制改革和農(nóng)村稅費改革力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入總量減幅增大，對上級財政轉(zhuǎn)移支付補助依賴度提高，按照規(guī)范化管理和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，實行“鄉(xiāng)財縣管”后有利于上級財政完善轉(zhuǎn)移支付辦法，進一步調(diào)整和完善新一輪分稅制財政體制。

2、有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“催糧收款”的歷史結(jié)束了，農(nóng)民的負擔(dān)減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得以靜下心來，騰出手來，思發(fā)展、謀發(fā)展，整合人、財、物資源，創(chuàng)新機制，抓好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能真正轉(zhuǎn)變到統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督上來。

3、有利于公共財政制度的建設(shè)和完善。在省市縣推行公共財政支出改革的基礎(chǔ)上，通過實行“鄉(xiāng)財縣管”，使公共財政支出改革延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建立起符合公共財政體制要求的財政管理框架，通過制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標準、統(tǒng)一的財務(wù)核算制度，有利于推進績效考評工作，提高了財政資金使用的有效性。

4、有利于遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，緩解財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個重要原因，就是歷史遺留的債務(wù)太重，包括以前年度拖欠的工資。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，在清理核實債務(wù)基數(shù)的基礎(chǔ)上，通過采取控制增量、消化存量等措施，合理制定償債規(guī)劃，加強消化債務(wù)的有效途徑，努力緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

5、有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)堵塞漏洞，提高財政管理水平。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理中“亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債”和“票據(jù)不合規(guī)、賬戶不規(guī)范、財務(wù)不透明”的“四亂三不”現(xiàn)象普遍存在，財政管理水平低。通過對“鄉(xiāng)財縣管”改革試點縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“六權(quán)”不變的前提下，“四亂三不”現(xiàn)象從根本上得到了遏制，優(yōu)先保證了國家規(guī)定的人員工資和補貼、津貼的發(fā)放，堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，扎住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)進人和舉債的口子，極大地提高了縣鄉(xiāng)財政管理水平。

（二）“鄉(xiāng)財縣管”的主要問題

從我區(qū)試行“鄉(xiāng)財縣管”情況看，尚存在一些問題。

1、與現(xiàn)行的《預(yù)算法》有相矛盾的地方?！额A(yù)算法》第一章第二條規(guī)定：“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央和省、市、縣、鄉(xiāng)五級預(yù)算?！睂嵭小班l(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算由縣鄉(xiāng)共同編制，縣財政直接監(jiān)督管理鄉(xiāng)財政財務(wù)收支，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)的垂直管理，實際上在很大程度上剝奪了《預(yù)算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)，使“一級政府一級預(yù)算”無法全面落實。

2、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛增收的積極性，容易形成等靠要的思想。農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅，大部分地方還改革了工商地稅征管體制，由縣地稅局直接負責(zé)征管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入總量小，“保工資、保改革、保發(fā)展”目標的實現(xiàn)主要依賴上級財政的轉(zhuǎn)移支付。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，財政支出與財政收入之間、財政收入與經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系淡化，等靠要的思想出現(xiàn)，將在一定程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟和當(dāng)家理財?shù)姆e極性和主動性。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額的債務(wù)包袱將轉(zhuǎn)嫁到縣級財政。在實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還債務(wù)的積極性不高，同時對清理債務(wù)不積極、不主動。長此以往，縣級財政將不堪重負。

4、增加行政成本，降低辦事效率。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，由于縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理工作量大，往來頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每調(diào)撥一筆資金，就要派人往返于縣鄉(xiāng)之間，票據(jù)安全、差旅費用等問題開始凸現(xiàn)。特別在貧困地區(qū)，暫時無法實現(xiàn)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過電子郵件交換票據(jù)和電子匯兌，存在票據(jù)傳遞和資金到位不及時的現(xiàn)象，勢必造成行政成本增加，辦事效率降低。

四、對“鄉(xiāng)財縣管”改革實踐的建議

（一）制定和完善相關(guān)配套法律和政策?！班l(xiāng)財縣管”改革全國沒有統(tǒng)一的管理模式和操作規(guī)程，建議各試點地區(qū)在實踐中摸索和總結(jié)經(jīng)驗，特別是財稅部門要盡快完善業(yè)務(wù)操作規(guī)程，以確保改革的順利推進。建議適時修訂“預(yù)算法”，將“鄉(xiāng)財縣管”等一些好的經(jīng)驗和做法做出相應(yīng)的法律規(guī)定，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革有法可依。

（二）為縣鄉(xiāng)財政減負

1、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，壓縮開支。當(dāng)前，要抓住政府機構(gòu)改革的機遇，真正把人員減下來，把職能交叉的機構(gòu)壓縮掉。對那些不該由財政負擔(dān)的事業(yè)單位盡快“斷奶”，引導(dǎo)、鼓勵其走以服務(wù)搞創(chuàng)收的路子，對那些超編人員、臨時人員和借調(diào)人員要進行全面的清理清退，切實減輕財政負擔(dān)。同時，加強公共經(jīng)費管理，尤其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的車輛維修費、辦公費、招待費等有關(guān)費用制定統(tǒng)一標準，節(jié)約財政資金。

2、加大力度化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。一是建立償債基金，用于專項還債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭取在年度預(yù)算中按照當(dāng)年財政收入的一定比例提取償債準備金，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入扣除上解支出和本級支出后的結(jié)余部分全部作為償債基金用于專項還債，以解決鄉(xiāng)村債務(wù)特別嚴重、償債能力特別差的問題。二是對債務(wù)予以減息停息。一方面對欠金融部門的債務(wù)，在政策許可的條件下，給予減息和停息；另一方面對高息集資，可依據(jù)金融部門存貸款利息有關(guān)規(guī)定，堅決予以停息掛賬；對欠融資和正常集資的，分清類別，簽訂還款計劃；對違反規(guī)定的融資債務(wù)只還本不付息，以達到遏制新增債務(wù)，還清舊債的目標。

（三）規(guī)范、完善和創(chuàng)新“鄉(xiāng)財縣管”的執(zhí)行程序

1、以票控收，堵塞漏洞。一是源頭控制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的社會撫養(yǎng)費資金等要從源頭控制，對專用票據(jù)實行領(lǐng)用、繳驗制度，根據(jù)票據(jù)的使用情況來核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入部分，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須用縣級財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)進行收取，如土地的租賃、拍賣、企業(yè)的承包金等收入。二是加大宣傳力度，使群眾認識到票據(jù)的重要性。三是及時清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直事業(yè)單位發(fā)生的資金收繳及往來，會計核算中心要借助對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)和行政事業(yè)單位財務(wù)統(tǒng)管的優(yōu)勢，定期把鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直單位之間的往來有機結(jié)合起來，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正、堵塞漏洞。

2、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)實行定期對賬制度?？h會計核算中心應(yīng)定期對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的憑證、賬務(wù)進行核對，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權(quán)債務(wù)進行定期清理；同時，縣級相關(guān)部門應(yīng)定期對清理情況進行督辦檢查。

3、加強財政財務(wù)監(jiān)督。縣會計核算中心負責(zé)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原始憑證的日常審核，凡未執(zhí)行預(yù)算或不符合財經(jīng)制度的支出不予報銷?？h財政、審計等部門定期組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費進行集中會審，重點審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費支出范圍及開支標準是否合理，財政收入資金有無截留、挪用等。對違反規(guī)定的行為由有關(guān)部門按照法規(guī)進行處理。

4、核定備用金，簡化工作流程。為了不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)用錢，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和距離縣城遠近，提供一定數(shù)額的備用金。同時，簡化工作流程，減少原始憑證傳遞和財政結(jié)算員往返縣城的次數(shù)。如遇急事，可特事特辦，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所先電話請示批準，從結(jié)算戶中劃撥資金到支出戶，然后在規(guī)定的時間補辦手續(xù)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)變觀念，做好本職工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員首先應(yīng)適應(yīng)新形勢，把工作重點轉(zhuǎn)移到抓收入征管、培植稅源、管好支出上來，集中精力做好“鄉(xiāng)財縣管”改革的收支結(jié)算和對賬、報賬工作，做好糧食直補、良種補貼等直補資金的管理工作，加大服務(wù)“三農(nóng)”的工作力度。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要增強服務(wù)意識，提高服務(wù)水平，積極推廣運用“鄉(xiāng)財縣管”會計核算和管理軟件，逐步實現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出“網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢”，提高工作效率，降低鄉(xiāng)財縣管運行成本。第三，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對財政業(yè)務(wù)人員在會計操作業(yè)務(wù)、撥款、憑證、報表及有關(guān)內(nèi)部控制制度等方面進行培訓(xùn)，不斷提升業(yè)務(wù)能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政聚財、理財和管財?shù)乃健?/p>