論開征環(huán)境稅公平性

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[摘要]我國環(huán)境保護近年來取得了積極進展，但環(huán)境形勢嚴(yán)峻的狀態(tài)仍然沒有改變，筆者從可持續(xù)發(fā)展的觀念來探討開征環(huán)境稅的代紀(jì)公平問題。[關(guān)鍵詞]可持續(xù)發(fā)展環(huán)境稅代紀(jì)公平隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和人口的持續(xù)增加,環(huán)境污染的形勢越來越嚴(yán)峻。污染的外部效應(yīng)決定了環(huán)境的治理需要政府出面。在政府治理污染的各種手段之中,稅收作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一，在治理污染方面是最有效的。但我國關(guān)于環(huán)境保護的主體稅種還沒有一個,而且現(xiàn)有的與環(huán)境保護有關(guān)的稅收體系還有待完善,沒有充分發(fā)揮稅收在控制污染中的調(diào)控作用：所以按照建立經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求對現(xiàn)有稅收體系進行完善,建立生態(tài)稅制,已經(jīng)迫在眉睫。歐盟統(tǒng)計局1996年曾對環(huán)境稅做過定義:針對某種被使用或釋放會對環(huán)境造成特定的負面影響的物質(zhì)單位使用(或釋放)量所征收的稅費。也可稱環(huán)境稅為以保護環(huán)境為目的，針對污染和破壞環(huán)境的行為征收的稅環(huán)境稅也可稱為生態(tài)稅?，F(xiàn)在大家對開征生態(tài)稅已經(jīng)沒有不同的意見，但是生態(tài)稅如何開征，以及開征后所帶來的一系列的問題還有待研究，本文著重從開征生態(tài)稅的公平性上來做一研究：一、研究生態(tài)稅公平性的意義1.稅收的公平性稅收的公平性最早還是在17世紀(jì),歷史上首次提出稅收基本原則理論是英國的威廉·配弟，他認為稅收應(yīng)盡量公平合理,對納稅人要一視同仁。其后德國官方學(xué)派的代表攸士第亦提出“稅收課征要平等”。古典政治經(jīng)濟學(xué)體系的建立者亞當(dāng)·斯密在其1776年發(fā)表的《國富論》中,就把“平等原則”作為稅法的基本原則之一。19世紀(jì)后期新歷史學(xué)派的主要代表人物瓦格納的稅收立法思想中也包含了稅收公平性思想內(nèi)容。進入20世紀(jì)以后的西方經(jīng)濟理論中,就認為當(dāng)代稅法的最高原則之一就是“公平”(另一最高原則是“效率”)。我國現(xiàn)在的稅收體制僅僅考慮效率和公平,而且在實踐中往往只偏愛效率而忽視公平,從而使稅收沒有真正起到調(diào)節(jié)分配收入的作用,只考慮完成每年稅收任務(wù),不考慮稅收的經(jīng)濟后果；只考慮財政年度的收入,不考慮經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；只考慮當(dāng)代人的利益,不考慮未來人的利益；只考慮人的福利,不考慮環(huán)境福利。西方稅收設(shè)計目標(biāo)則是更為狹隘,要么在服從于政府官員追求本位主義的目標(biāo),局限于如何使本地區(qū)的超額負擔(dān)最少化來設(shè)計最優(yōu)商品稅,要么從個人邊際效用出發(fā)如何使社會福利最大化來設(shè)計最優(yōu)稅收,忽視了人與人之間的重大差別。這樣,無論是中國稅收還是西方稅收,在設(shè)計稅收時僅僅考慮人類自身的需要,而沒有考慮自然界需要。也正是由于這種錯誤指導(dǎo)思想,才導(dǎo)致了目前全球的生態(tài)危機。也正是為了彌補稅收設(shè)計這種缺陷,我們才提出新的稅收公平原則。新的稅收公平指導(dǎo)原則,既考慮了人的需要,也考慮了自然的需要;既考慮了經(jīng)濟發(fā)展,也考慮了環(huán)境保護。那么怎么來理解稅收的公平原則，正如康德所說,在人們心中有一種先天的經(jīng)驗,能直覺到“應(yīng)該如此如此做”或者“不應(yīng)該如此如此做”。具體而言,稅收公平原則應(yīng)從經(jīng)濟公平、社會公平兩個方面來解析。公平客觀上有兩個層次,第一層次的公平稱之為經(jīng)濟公平,它是市場機制的內(nèi)在要求,是在平等競爭的環(huán)境中,由市場機制所決定的分配原則來實現(xiàn)的。所以,各經(jīng)濟主體之間由于各種內(nèi)外部條件的不同,其所得到的報酬會出現(xiàn)較大的差異。故經(jīng)濟公平是一種較低層次上的公平。公平的第二個層次稱為社會公平,它強調(diào)的是將人們的收入差距保持在全社會所能接受的合理范圍之內(nèi)。稅收可以通過對納稅能力相同者征收同樣的稅,對納稅能力不同者征收不同的稅,來調(diào)節(jié)分配關(guān)系,以此實現(xiàn)社會公平,緩和社會矛盾。2.生態(tài)稅的公平性研究生態(tài)稅的公平性也有很深刻的意義，可持續(xù)發(fā)展理論認為，發(fā)展的目標(biāo)是改善所有人的生活質(zhì)量，部分人的生活質(zhì)量的改善、社會兩極分化的發(fā)展不是真正的發(fā)展，在發(fā)展的機會和社會財富消費上，全人類包括當(dāng)代人之間和當(dāng)代人與后代人之間必須公平享有。在強調(diào)當(dāng)代人在創(chuàng)造與追求今世發(fā)展與消費的時候，應(yīng)承認并努力做到使自己的發(fā)展機會與后代人的發(fā)展機會相等，而不允許當(dāng)代人一味地、片面地、自私地為了追求今世的發(fā)展與消費，而毫不留情地剝奪后代人本應(yīng)合理享有的同等的發(fā)展和消費的權(quán)利。在我們十七大報告中也提到要構(gòu)建和諧社會，構(gòu)建和諧社會的一個基本理念就是要使得人們在整個社會的中充滿了和諧與公平。研究生態(tài)稅的公平性，主要從可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮代紀(jì)公平；微觀生產(chǎn)單位的公平，中央與地方稅種劃分的公平；在國際貿(mào)易中我國出口企業(yè)與外國企業(yè)的公平；國家和社會的公平，公民之間的公平。下面就本文主要就代紀(jì)公平做一研究。二、代紀(jì)公平研究1987年,世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中首次提出“可持續(xù)發(fā)展”概念:“既滿足當(dāng)代的需求,又不危及后代滿足需求能力的發(fā)展?！弊匀毁Y源應(yīng)在不同的代際之間進行平衡,強調(diào)對地球有限資源的可持續(xù)利用,強調(diào)環(huán)境作為人類生存條件和全球共同財富必須受到特別保護。自然資源是經(jīng)濟發(fā)展的前提和基礎(chǔ),對資源的消費必須保證可持續(xù)發(fā)展的需要。英國經(jīng)濟學(xué)家A.C.庇古早在其1920年出版的著作《福利經(jīng)濟學(xué)》中就提出,政府有責(zé)任保護子孫后代的利益。為了扭轉(zhuǎn)人類使用當(dāng)代的自然資源過多而留給未來的資源過少的趨勢,政府應(yīng)該通過稅收等手段來保護不可再生資源。美國學(xué)者T.佩基就此提出“代際多數(shù)原則”:當(dāng)某項決策涉及若干代人的利益時,應(yīng)該由這若干代人之中的多數(shù)來作出選擇。由于相對于當(dāng)代人來說,繁衍不息的子孫萬代永遠是多數(shù),因而從代際多數(shù)原則中可以得出下列推論:如果某項決策事關(guān)子孫萬代的利益,那么不管當(dāng)代人對此持何種態(tài)度,都必須按照子孫萬代的選擇去做。[1][2][][]從資源代際配置的角度看,代際公平就是指資源代際配置在代際之間保持一種公平的關(guān)系,在代際之間形成一種公平的合理消費關(guān)系,不會出現(xiàn)某一期間過多的低效消費,也不會出現(xiàn)在某一期間過少的不足消費。其具體要求就是,要使資源消費的邊際產(chǎn)出與社會生產(chǎn)力與技術(shù)水平保持最優(yōu)的比例關(guān)系,從而使資源消費保持在與社會生產(chǎn)力發(fā)展相匹配的最優(yōu)水平。在保證代際公平的資源代際配置條件下,每期資源將按照當(dāng)時社會的技術(shù)水平相應(yīng)的最優(yōu)邊際產(chǎn)出所決定的最優(yōu)資源消費量進行消費。這樣,一方面表現(xiàn)為各期資源的最優(yōu)高效消費,既不會造成某期資源消費的低效率,也不會造成某期資源消費的不足量；另一方面,也就可以保證各期社會生產(chǎn)力技術(shù)水平以其最優(yōu)的速度進行發(fā)展,最終保證代際公平。但是在開征生態(tài)稅后，怎么來有效的平衡代紀(jì)之間的平衡，也就是如何通過稅收這個經(jīng)濟手段來維持資源消耗與當(dāng)時的社會技術(shù)水平相一致，最終達到代紀(jì)公平，這是個非常重要的問題。要解決好這個問題，筆者認為最重要的一點是解決好行為“外部性的問題”。行為外部性問題在代際之間表現(xiàn)為代際外部性,代際外部性問題的關(guān)鍵也是公平與效率的問題,即代際外部性所引發(fā)的代際之間公平性與效率的問題。在代際外部性的影響下,代際的“交易外部人”承擔(dān)了額外的成本卻并不能獲得其相應(yīng)收益,其相應(yīng)的收益由“交易內(nèi)部人”獲得了；或者,代際“交易外部人”享受了額外的收益,卻無需承擔(dān)相應(yīng)的成本。這必然會使行為的結(jié)果偏離帕累托最優(yōu)的效率要求,并且損害代際之間的公平性。但是對于無論是資源消費不足抑或資源消費過度,都是不符合可持續(xù)發(fā)展對資源均衡可持續(xù)消費的要求的，也不能達到代紀(jì)平衡。資源消費不足,此時當(dāng)期所消費的資源數(shù)量將達不到按照當(dāng)時社會的技術(shù)水平相應(yīng)的最優(yōu)邊際產(chǎn)出所決定的最優(yōu)資源消費量。這樣,就會延緩當(dāng)期社會生產(chǎn)力技術(shù)水平提高的速度,達不到可持續(xù)發(fā)展對最優(yōu)效率的要求。資源消費過度,此時當(dāng)期所消費的資源數(shù)量將超過按照當(dāng)時社會的技術(shù)水平相應(yīng)的最優(yōu)邊際產(chǎn)出所決定的最優(yōu)資源消費量。這樣,一方面表現(xiàn)為資源當(dāng)期消費的低效率,達不到可持續(xù)發(fā)展對最優(yōu)效率的要求；另一方面,也造成了后代可消費資源數(shù)量的減少與不足,使后代社會所需的資源消費得不到滿足,從根本上損害發(fā)展的可持續(xù)性。在開征生態(tài)稅的國家，比如日本也遇到了這樣的問題環(huán)境稅將對日本經(jīng)濟景氣復(fù)蘇帶來負面影響而持反對意見。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省(以下簡稱經(jīng)產(chǎn)省)及經(jīng)濟界從一開始就表明了反對的立場,認為環(huán)境稅引入后一味增長的稅收將給經(jīng)濟帶來不利影響。2004年11月9日經(jīng)產(chǎn)省向綜合資源能源調(diào)查會省能源部會提交了《非增稅前提下的減排約定》。此外,日本經(jīng)團連9月21日在《關(guān)于平成17年度稅制改革的建議》中表示了強烈的反對,認為環(huán)境稅制約了國民和企業(yè)經(jīng)濟活動的健全發(fā)展,極大地扼殺了日本的經(jīng)濟活力,絕對不能容忍。日本經(jīng)團連的會長奧田也多次表達了反對引入環(huán)境稅的意向。實際上,由于這里現(xiàn)實中與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的最嚴(yán)重的代際外部性問題,主要都表現(xiàn)為在資源消費過程中的代際負外部性問題。在資源的代際消費過程中,由于前代人作為“交易內(nèi)部人”對當(dāng)期存在的社會可消費資源具有絕對的控制權(quán),相反,此時作為“交易外部人”的后代人由于時間上的代際阻隔完全沒有與前代人進行談判交易的發(fā)言權(quán)。因此,時間上的代際阻隔容易導(dǎo)致人類社會在資源消費過程中普遍的代際負外部性現(xiàn)象。或是表現(xiàn)在作為“交易內(nèi)部人”的前代人過度消費不可再生資源或過度消費甚至破壞可再生資源,導(dǎo)致作為“交易外部人”的后代人剩余可消費資源的不足或是耗竭;或是表現(xiàn)在作為“交易內(nèi)部人”的前代人污染環(huán)境,過度消費或破壞環(huán)境這一復(fù)合資源,造成作為“交易外部人”的后代人生存環(huán)境惡化的現(xiàn)象。三、開征生態(tài)稅建議由于我國還沒有就開征生態(tài)稅有著具體的舉措，所以在這里本文只對開征生態(tài)稅如何達到代紀(jì)公平的原則性做一探討。正如前文提到的，由于這里現(xiàn)實中與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的最嚴(yán)重的代際外部性問題,主要都表現(xiàn)為在資源消費過程中的代際負外部性問題。所以應(yīng)該適當(dāng)提高生態(tài)稅的稅率，使得生態(tài)稅開征能夠在一定范圍內(nèi)解決這個問題。1.通過征收生態(tài)稅，使得我國相對扭曲的資源價格體制恢復(fù)正常原來我國開征的資源稅以調(diào)節(jié)級差收入為主要目的，征稅范圍較窄，計稅依據(jù)不合理，稅率偏低，這些不可避免地帶來資源開采、使用中的負外部性問題，嚴(yán)重限制了資源稅應(yīng)有的保護環(huán)境的作用。具體來說:(1)資源稅征收范圍過窄，單位稅額過低，造成資源的過度使用。我國資源稅征稅范圍目前只涵蓋了礦藏資源，加之單位稅額過低，使資源的價格明顯偏低，如水價格是國外水價的三分之一至十分之一、汽油價格不到歐洲一些國家的一半、焦炭價格比國際市場便宜50％。以資源為主要原料的下游產(chǎn)品的價格也偏低，從而導(dǎo)致自然資源遭受嚴(yán)重掠奪性開采和過度使用的惡果，影響可持續(xù)發(fā)展。我國單位產(chǎn)值能耗比率是美國的4.67倍，是日本的12倍。這除了反映我國技術(shù)落后外，也從另一個側(cè)面反映了過低的資源價格使企業(yè)不重視資源使用效率的問題。（2）稅率的設(shè)計缺乏對價格的反應(yīng)機制，無法實現(xiàn)立法的初衷。隨著資源供需矛盾的突出，資源的價格必然會提高，但我國采用從量定額征收，使應(yīng)納稅額與價格變化相脫離，其結(jié)果是企業(yè)為了追求暴利瘋狂地進行開采，而國家稅收占企業(yè)凈的比例卻大大降低。雖然近兩年我國對部分礦產(chǎn)資提高了單位稅額，但和價格的大幅攀升所產(chǎn)生的利相比可以說微不足道，沒能體現(xiàn)出反映資源真正價值、促進資源節(jié)約的原始意圖。所以當(dāng)務(wù)之急就是盡快提高資源稅占資源開采企業(yè)的生產(chǎn)成本的比重，保護我們的資源不被過度開采，以利于代紀(jì)公平。2.開征對污染稅政府對污染者征稅，一方面,使施污染者支付一定代價；另一方面,又促使企業(yè)降低成本,減少污染量,提高社會整體福利水平。同時政府利用所籌集的污染稅補償受害人,施害者付代價,受害者得到補償,符合公平原則。如果不建立環(huán)境稅收制度,個別企業(yè)所造成的環(huán)境污染就需要全體納稅人繳納的稅款來治理,而這些污染企業(yè)就會以較低的成本來獲取較高的利潤率,顯然是不公平的。當(dāng)然，開征生態(tài)稅是一個系統(tǒng)工程，僅僅只從待機公平的角度來看待生態(tài)稅的問題不免有些偏頗，但是不盡快建立一套行之有效的生態(tài)稅征收體系的話，我們的可持續(xù)發(fā)展不可避免地遇到發(fā)展瓶頸，我們的后代造成了代際資源消費的不可持續(xù)性