存款保險(xiǎn)制度的立法可行性探究

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內(nèi)容摘要：銀行是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。存款保險(xiǎn)制度作為銀行“安全網(wǎng)”的一個(gè)組成部分，在降低金融風(fēng)險(xiǎn)，防止擠兌發(fā)生及危機(jī)擴(kuò)散；保護(hù)小額存款人的利益；促進(jìn)多元化的金融競爭；減輕政府負(fù)擔(dān)等方面具有重要意義。為此，我國應(yīng)盡快創(chuàng)建存款保險(xiǎn)制度。本文將從存款保險(xiǎn)體制、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能、存款保險(xiǎn)的參保方式和保險(xiǎn)范圍、存款保險(xiǎn)費(fèi)率、理賠標(biāo)準(zhǔn)等多方面為我國建立存款保險(xiǎn)制度提出立法建議。

關(guān)鍵字：存款保險(xiǎn)；銀行；金融風(fēng)險(xiǎn)

隨著我國金融改革的不斷深入，金融機(jī)構(gòu)之間的競爭也逐步激烈，優(yōu)勝劣汰在所難免。銀行金融機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立核算的法人一旦破產(chǎn)倒閉，誰來為存款人的利益提供保障？若央行獨(dú)家承擔(dān)最后貸款人和救援者的責(zé)任，這等于把全國的信用風(fēng)險(xiǎn)都?jí)涸谘胄幸患疑砩?，給央行造成極大的負(fù)擔(dān)。因此，我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，盡早建立存款保險(xiǎn)制度，給金融機(jī)構(gòu)建造一道“安全網(wǎng)”，從而更好地促進(jìn)我國金融改革與發(fā)展。

一、我國建立存款保險(xiǎn)制度的必要性分析

存款保險(xiǎn)制度又稱顯性存款保險(xiǎn)制度，是指由經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納一定的保險(xiǎn)金，當(dāng)投保金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)、破產(chǎn)倒閉或者其他經(jīng)營危機(jī)時(shí)，由特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過資金援助、賠償保險(xiǎn)金等方式，保證其清償能力。存款保險(xiǎn)制度既是為金融體系提供一張安全網(wǎng)，防止個(gè)別銀行的危機(jī)擴(kuò)散到其他銀行而引起銀行恐慌和金融危機(jī)；還有助于保護(hù)存款人利益，維護(hù)公眾對(duì)銀行體系的信心。

存款保險(xiǎn)制度系美國首創(chuàng)，1929-1933年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給美國帶來了沉重打擊。到1933年夏，整個(gè)國家有一半的銀行倒閉（主要是小銀行）。為保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)社會(huì)公眾對(duì)銀行的信心，美國國會(huì)在1933年通過《格拉斯－斯蒂格爾法》（《Glass－steagallAct》），設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，挽救了在經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下瀕臨崩潰的美國銀行體系。截至目前，全世界已有67個(gè)國家建立了顯性存款保險(xiǎn)制度，55個(gè)國家建立了隱性存款保險(xiǎn)制度①。

存款保險(xiǎn)制度通常是一國通過立法明確地設(shè)立的，我國目前沒有建立存款保險(xiǎn)制度，而實(shí)際上政府長期為金融機(jī)構(gòu)提供隱性存款保險(xiǎn)，即政府為了穩(wěn)定金融體系，避免危機(jī)擴(kuò)散而對(duì)被關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)吸收的存款在一定程度上給予保險(xiǎn)②。在我國，人們已形成了一個(gè)固定觀念，認(rèn)為銀行都是國家開辦的，把錢存入銀行即安全又保險(xiǎn)，因而銀行儲(chǔ)蓄一直是人們安放閑置資金的首選渠道，這一觀念在市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代顯得相當(dāng)危險(xiǎn)。儲(chǔ)戶沒有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，政府卻要背上要為銀行償債的“心理預(yù)期”負(fù)擔(dān)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，這極不利于銀行的市場化運(yùn)行。目前，金融改革的深入打破了國家銀行大一統(tǒng)的局面，出現(xiàn)了形態(tài)多樣、獨(dú)立核算的各級(jí)各類金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)，許多新涌現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)并非是由國家作為其最后的保證人，但普通老百姓卻往往對(duì)此沒有清醒的認(rèn)識(shí)③。并且長期以來四大國有銀行其實(shí)是由國家信用做隱性擔(dān)保的，所以儲(chǔ)戶寧愿承受低利息，也愿意把錢存在國有銀行?！暗壳?，轉(zhuǎn)型后國有銀行已變成股份制銀行，通過市場化方式經(jīng)營的，國家不可能承擔(dān)那么多風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，即使這種名義上付錢給儲(chǔ)戶，但國家補(bǔ)償還是會(huì)用國庫來補(bǔ)償?shù)?，流通中的貨幣過多造成通貨膨脹，說到底還是個(gè)人損失”④。

鑒于我國現(xiàn)行的隱性存款保險(xiǎn)的諸多局限性，各界要求我國建立存款保險(xiǎn)制度的呼聲也越來越高。2004年年初，央行行長周小川在北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心“外匯注資與銀行不良貸款處置”的演講中提出，我國建立存款保險(xiǎn)制度已是必然趨勢。筆者認(rèn)為盡早建立存款保險(xiǎn)制度，可以從以下多角度發(fā)揮其保護(hù)金融安全的作用。

（一）建立存款保險(xiǎn)制度有利于降低金融風(fēng)險(xiǎn)，防止擠兌發(fā)生及危機(jī)擴(kuò)散。建立存款保險(xiǎn)制度可以為金融體系建造一道安全網(wǎng)，當(dāng)個(gè)別銀行出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，存款人因?yàn)橛辛讼嚓P(guān)的法律制度作保證，不再產(chǎn)生巨大的恐懼心理，避免該銀行發(fā)生擠兌風(fēng)潮、傳染其它與之有業(yè)務(wù)聯(lián)系的金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)還給其解決問題帶來時(shí)間上的緩沖。因此，存款保險(xiǎn)這種事后補(bǔ)償措施起到了事前監(jiān)督的作用，有效消除發(fā)生大面積擠提的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款人的利益。金融機(jī)構(gòu)存在較高風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)需要相應(yīng)的保險(xiǎn)措施。建立存款保險(xiǎn)制度，就有專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)集中管理并有效運(yùn)營保險(xiǎn)基金，行使法律所賦予它的權(quán)利。在投保銀行面臨支付危機(jī)時(shí)提供救助，在投保銀行破產(chǎn)倒閉時(shí)依法清償存款人的存款，從而保護(hù)了存款人（尤其是小額存款人）的利益。

（三）建立存款保險(xiǎn)制度有利于多元化的金融競爭。目前，我國眾多的銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)之間的市場競爭已日益激烈，隨著改革開放的深入發(fā)展，國內(nèi)金融業(yè)還要接受國際競爭的挑戰(zhàn)，優(yōu)勝劣汰在所難免。建立存款保險(xiǎn)制度就是在金融體系中建立一個(gè)競爭機(jī)制和破產(chǎn)機(jī)制，使得個(gè)別銀行在經(jīng)營不利時(shí)可順利退出，又不會(huì)損害到廣大儲(chǔ)戶利益，為激烈的金融競爭提供了安全保護(hù)。

二、我國建立存款保險(xiǎn)制度的立法建議

綜合以上分析，筆者認(rèn)為我國應(yīng)盡早建立存款保險(xiǎn)制度，并且該制度應(yīng)以立法形式確定，以保證其權(quán)威性和穩(wěn)定性，立法時(shí)既要吸取國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要緊密聯(lián)系我國實(shí)際，力求作到趨利避害。本文對(duì)立法主要框架提出以下建議：

（一）建立集中的存款保險(xiǎn)體制

存款保險(xiǎn)基本上存在兩種體制，一種是集中體制，即全國只設(shè)單一的、高度集中的、面向所有金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，目前大多數(shù)國家采取這種體制；一種是分散體制，即針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不同類型，提供不同的保險(xiǎn)安排。

本人認(rèn)為我國應(yīng)采取集中體制，即建立全國統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使存款保險(xiǎn)權(quán)集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一運(yùn)作。因?yàn)榧畜w制有利于保險(xiǎn)力量的集中，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保持強(qiáng)大的實(shí)力去應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)固社會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心。

（二）選擇混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織模式

根據(jù)出資方式的不同，各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織形式可分為三種：一是由政府出資設(shè)立公營的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，稱官方模式，美國、加拿大、英國等屬于該種模式；二是由政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立公私合營的混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，屬于官銀模式，如日本存款保險(xiǎn)公司由政府、日本銀行和銀行業(yè)聯(lián)合出資；三是由金融同業(yè)出資設(shè)立行業(yè)性的民營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，即非官方模式，法國、德國、意大利等國采取這一模式⑤。

本人認(rèn)為，就我國而言，如果完全由金融同業(yè)出資設(shè)立民營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由于缺乏強(qiáng)制性，會(huì)影響對(duì)危困金融機(jī)構(gòu)的迅速及時(shí)處理；我國財(cái)政資金緊張，完全由政府獨(dú)立出資建立也有困難。因此，較好的選擇是由政府和銀行業(yè)共同出資創(chuàng)辦為宜。政府以財(cái)政撥款的方式一次性注入相當(dāng)規(guī)模的資金，除政府出資外，中國人民銀行及投保銀行也應(yīng)認(rèn)購一定股份，共同組建存款保險(xiǎn)公司。這種制度設(shè)計(jì)既能增強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金勢力，又有利于其更好的防范風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健經(jīng)營，在一定程度上避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多重職能

就世界各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能看，有單一和綜合之分。單一職能只限于保險(xiǎn)基金的籌集管理和投保金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人進(jìn)行賠付，即最基本的保險(xiǎn)職能；綜合職能則不僅包括保險(xiǎn)職能，還包括對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)的各種援助職能和一定的監(jiān)管職能。

本人認(rèn)為我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位也應(yīng)綜合化，立法應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多重職能。主要包括：一是存款保險(xiǎn)職能，即聚集保險(xiǎn)資金，補(bǔ)償存款損失；二是監(jiān)管職能，即對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的實(shí)力、清償能力、信貸質(zhì)量、盈余狀況及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力等方面進(jìn)行監(jiān)管。三是危機(jī)救助職能，即對(duì)處于困境但還未喪失清償能力的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行拯救，當(dāng)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或陷入破產(chǎn)境地時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過贈(zèng)款、貸款、購買其資產(chǎn)等，幫助其渡過難關(guān)；四是破產(chǎn)處置職能，即對(duì)救助無望的投保機(jī)構(gòu)，經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一方面按照有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)存款人進(jìn)行存款賠付，另一方面還要作為問題銀行的清算人，積極介入問題銀行的清算、重組、破產(chǎn)等具體運(yùn)作，從而最大限度的保護(hù)存款人的利益，減少存款保險(xiǎn)基金的損失。

（四）確立強(qiáng)制的參保方式和有限的保險(xiǎn)范圍

存款保險(xiǎn)的參保方式主要有強(qiáng)制和自愿兩種。從國外存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)看，自愿參保易導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即那些偏好風(fēng)險(xiǎn)因而風(fēng)險(xiǎn)更大的金融機(jī)構(gòu)更愿意參保，而風(fēng)險(xiǎn)較低的大金融機(jī)構(gòu)則往往不會(huì)參保，最后使存款保險(xiǎn)制度保障的是一些風(fēng)險(xiǎn)最大的金融機(jī)構(gòu)，而這些機(jī)構(gòu)在參保后，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁總是有動(dòng)力增大資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，從而影響整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定；同時(shí)，自愿參保還會(huì)導(dǎo)致存款在金融體系內(nèi)周期性的大規(guī)模轉(zhuǎn)移——在經(jīng)濟(jì)良好的情況下向未被保金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，而當(dāng)個(gè)別金融機(jī)構(gòu)發(fā)生問題時(shí)，存款會(huì)反向移動(dòng)，容易發(fā)生擠兌風(fēng)潮。要避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機(jī)，存款保險(xiǎn)就必須是強(qiáng)制性的。因此，我國應(yīng)在立法上確立強(qiáng)制的參保方式。

在保險(xiǎn)范圍方面，本人建議在我國建立存款保險(xiǎn)初期，可以把存款保險(xiǎn)范圍主要限定為居民儲(chǔ)蓄存款，因?yàn)檫@部分存款主要代表著大多數(shù)存款人的利益，也是銀行主要的負(fù)債業(yè)務(wù)，對(duì)其進(jìn)行有效保護(hù)，就能維護(hù)公眾對(duì)銀行體系的信心。對(duì)于銀行的同業(yè)存款、非居民存款、作為擔(dān)保和抵押的存款可暫時(shí)不列入存款保險(xiǎn)范圍。今后隨著存款保險(xiǎn)公司的理賠能力的增強(qiáng)，可以將他們逐步歸入保險(xiǎn)范圍。

（五）實(shí)行有差別的保險(xiǎn)費(fèi)率

存款保險(xiǎn)費(fèi)率一般分為單一費(fèi)率和差別費(fèi)率兩中。從理論和實(shí)踐的角度考察，差別費(fèi)率較有利于形成銀行間公平競爭，促使銀行不斷提高經(jīng)營管理水平，避免不恰當(dāng)?shù)拿半U(xiǎn)經(jīng)營。以美國為例：1993年美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司決定根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率，具體內(nèi)容是：對(duì)倒閉風(fēng)險(xiǎn)最小的存款機(jī)構(gòu)對(duì)其國內(nèi)存款每100美元征收0.25美元的保險(xiǎn)費(fèi)，而對(duì)實(shí)力最弱的機(jī)構(gòu)征收的保險(xiǎn)費(fèi)為0.31美元，這一差距將隨著時(shí)間而拉大，如果這些實(shí)力最弱的機(jī)構(gòu)未能改變其風(fēng)險(xiǎn)狀況的話，其保險(xiǎn)費(fèi)每半年將提高一次，直到該機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況得到改善。這樣，一方面可以避免采用單一費(fèi)率可能引發(fā)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，另一方面它也能對(duì)投保銀行的經(jīng)營產(chǎn)生較大的制約作用，特別是對(duì)經(jīng)營狀況差、信用等級(jí)低的銀行征收較高保費(fèi)，就會(huì)加大這些銀行的經(jīng)營支出，由此迫使其改善經(jīng)營，提高資產(chǎn)質(zhì)量，以爭取降低保費(fèi)，增強(qiáng)市場競爭力。截至1999年，世界上已有21個(gè)國家和地區(qū)采取差別費(fèi)率的方式⑥。

我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，由我國權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)我國投保的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)，按照“差別對(duì)待”原則視投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)行差別費(fèi)率。立法在確定存款保險(xiǎn)費(fèi)率水平時(shí)，要注意基礎(chǔ)費(fèi)率的確定要科學(xué)，各等級(jí)間的差別要合理。要避免為減輕銀行負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)率過低，從而收不到存款保險(xiǎn)的真正效果；但也不宜過高，因?yàn)槲覈y行的收益水平普遍不高，過高的保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)加重銀行的負(fù)擔(dān)，而導(dǎo)致這一制度的流產(chǎn)。

（六）確立科學(xué)合理的理賠標(biāo)準(zhǔn)

存款保險(xiǎn)制度的一個(gè)基本目標(biāo)是保護(hù)居于多數(shù)的小額存款人的利益，因而決大多數(shù)實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國家都對(duì)投保的存款規(guī)定了最高限額，對(duì)限額的存款給予賠償，而對(duì)超過限額的那部分存款拒絕提供賠償。國際上對(duì)保險(xiǎn)限額的確定有兩種方法：一種是以本國人均GDP的一定比例為參考設(shè)計(jì)，例如國際貨幣基金組織的做法，將保險(xiǎn)限額定為本國人均GDP的兩倍；另一種方法是把保險(xiǎn)限額定為能夠使90％的存款人都能得到全額賠償。我國在確定保險(xiǎn)限額時(shí)可綜合考慮這兩種方法。筆者認(rèn)為可將存款保險(xiǎn)最高額確定為10萬元人民幣，存款數(shù)額在五萬元以下可全額給予補(bǔ)償，五萬到十萬元按比例賠償，存款數(shù)額越高，賠償比例越低。這樣設(shè)計(jì)可避免存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的巨額賠償風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)廣大中小存款人的利益，同時(shí)強(qiáng)化存款人特別是大額存款人對(duì)存款銀行的選擇和制約，從外部促使銀行加強(qiáng)經(jīng)營管理，降低風(fēng)險(xiǎn)。

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