中外立法協(xié)商研究

導(dǎo)語：中外立法協(xié)商研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、國外學(xué)者對立法協(xié)商理論的研究

20世紀(jì)末期以來，協(xié)商民主理論一度成為西方學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)和主流話語。立法協(xié)商理論淵源于西方協(xié)商民主理論，隨著協(xié)商民主理論研究的逐步深入，立法協(xié)商也開始受到國外理論界的廣泛關(guān)注，但規(guī)范的立法協(xié)商理論研究依然顯得相對匱乏。協(xié)商民主是在對西方自由民主和代議民主的批判中產(chǎn)生的，歷經(jīng)30多年的發(fā)展與演變，其內(nèi)涵不斷地得到充實(shí)與豐富，研究視角與范式也得到不斷創(chuàng)新，但其內(nèi)涵在學(xué)術(shù)界依然莫衷一是。然而總的來看，協(xié)商民主理論家都認(rèn)為協(xié)商民主不是簡單的選舉民主和利益競爭，其最基本的主張是將個(gè)體間相互的論理作為指導(dǎo)性的政治程序，而不是利益競合和討價(jià)還價(jià)。協(xié)商民主是協(xié)商與民主的有機(jī)融合，它體現(xiàn)在對公眾期望的回應(yīng)和參與者平等這兩條最基本的民主原則上[1]。協(xié)商民主理論中包含著豐富的立法協(xié)商思想，該思想的形成與演變歷經(jīng)了三代學(xué)者的努力與貢獻(xiàn)：第一代是協(xié)商民主理論的孕育形成期；第二代是協(xié)商民主理論的發(fā)展成熟期；第三代是協(xié)商民主和立法協(xié)商理論的實(shí)踐期。

（一）協(xié)商民主理論孕育形成期

協(xié)商民主，即公眾參與、公開運(yùn)用理性進(jìn)行公共協(xié)商和決策。其實(shí)，它并不是現(xiàn)論的創(chuàng)新，而是早期公民資格概念的復(fù)興[2]1。在亞里士多德、伯克、密爾、約翰•杜威等學(xué)者的著作中都能找到協(xié)商民主的少量論述，但這些論述缺乏整體性和系統(tǒng)性。直至20世紀(jì)80年代，協(xié)商民主理論才開始進(jìn)入孕育期，并開始受到學(xué)界關(guān)注。這一時(shí)期學(xué)界對協(xié)商民主的研究主要停留在概念、內(nèi)涵的解釋上，把它作為一種新的理論形態(tài)進(jìn)行宣傳。埃爾斯特是最早提出協(xié)商民主概念的學(xué)者之一。埃爾斯特認(rèn)為，協(xié)商民主就是自由而平等的公民之間通過討論做出決策的過程。也就是說，協(xié)商民主可以拆解成協(xié)商與民主兩個(gè)部分，民主即所有受該決策影響的人都有權(quán)且都應(yīng)該參與決策過程；協(xié)商即所有參與決策過程的人都應(yīng)運(yùn)用理性、討論與辯論等方式來參與這一過程，參與者需具備理性和公正的協(xié)商美德[2]1–2。約瑟夫•畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》一文中，首次在學(xué)術(shù)意義上正式提出了“協(xié)商民主”概念。他闡述了反對精英主義、提倡公民參與的協(xié)商民主思想。他反對將美國憲法作精英式、貴族式和理性計(jì)算式的解釋，贊同基于《聯(lián)邦黨人文集》論述美國的憲政結(jié)構(gòu)，他對美國憲法的民主性進(jìn)行了理論闡釋和辯護(hù)：美國憲法既體現(xiàn)了多數(shù)原則，又是對多數(shù)的制衡；這兩個(gè)方面必須保持一致，這種一致性即是協(xié)商民主的鮮明寫照和題中之意[2]。但是，對協(xié)商民主進(jìn)行更深入闡述的是曼寧和科恩。曼寧主要從合法性基礎(chǔ)角度來考察協(xié)商民主，認(rèn)為社會的延續(xù)和發(fā)展需要一套正義的原則和穩(wěn)定的制度。我們僅僅知道什么是理想社會是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要探索通過什么樣的途徑、制度使這樣的社會更合理[3]338–368。由此，曼寧提出了自己的協(xié)商民主理論?？贫髋c曼寧不同，他將協(xié)商民主作為社團(tuán)組織的自我組織方式，更細(xì)致地論述了作為社會自組織形式的協(xié)商民主的特征[4]。

（二）協(xié)商民主理論發(fā)展成熟期

繼畢塞特之后，又有一些研究者不斷拓寬協(xié)商民主的研究范圍?？梢哉f在進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，民主理論明顯地朝協(xié)商轉(zhuǎn)向，即公共政策由此前的通過投票和理性利益計(jì)算等方式實(shí)現(xiàn)集體決策偏好轉(zhuǎn)變?yōu)橛伤泄舱呦嚓P(guān)者通過實(shí)質(zhì)性的協(xié)商實(shí)現(xiàn)其合法性[5]。而直至1994年哈貝馬斯和羅爾斯的加入，協(xié)商民主理論才開始引起廣泛關(guān)注。研究者開始深刻地構(gòu)建與反思協(xié)商民主，并在理論與實(shí)踐的張力中呈現(xiàn)出了旨趣各異的多種研究路線、視角和范圍。細(xì)考察之可以發(fā)現(xiàn)，這些對協(xié)商民主理論的不同路線、視角和范圍的闡發(fā)并不具有整體性和系統(tǒng)性，甚至內(nèi)在地存在著一定的理論張力，但“自由、平等公民通過理性、述理和說服來實(shí)現(xiàn)共識”這一共享觀念已經(jīng)基本形成[6]。下面筆者試從這一時(shí)期協(xié)商民主學(xué)者們的研究和辯難中提煉出關(guān)于協(xié)商民主之主體、程序、原則以及制度設(shè)計(jì)的相關(guān)觀點(diǎn)。1.主體協(xié)商民主理論家普遍認(rèn)為公共決策是通過公開討論，確保每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，并愿意傾聽、考慮相反觀點(diǎn)的決策過程。至于參與主體的范圍，各學(xué)者有著不同的看法。以羅爾斯為主的英―美主義協(xié)商民主理論家和以哈貝馬斯為主的歐陸主義協(xié)商民主理論家就主體能力展開了討論與辯難。羅爾斯認(rèn)為，每個(gè)人都具有認(rèn)知、溝通和協(xié)商的基本潛力，要保證有效協(xié)商，應(yīng)避免外部干擾。他從原初狀態(tài)和無知之幕出發(fā)，給定了每個(gè)人具有一定政治美德的冷淡而又理性的公民的主體預(yù)設(shè)[7]。相反，哈貝馬斯認(rèn)為，英―美主義協(xié)商民主理論家所預(yù)設(shè)的公民先天潛能是協(xié)商必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，必須通過社會的結(jié)構(gòu)才能獲得。具體來說，即個(gè)體公民的理性和潛力是隨時(shí)代和歷史情境流變的，并不是普適的和既成的，因此協(xié)商制度應(yīng)該轉(zhuǎn)向公民協(xié)商能力的建構(gòu)，打破公民之間的各種限制，以實(shí)現(xiàn)公民間“主體間性”交往[8]380–381。約翰•帕金森和費(fèi)倫等學(xué)者從主體角色、主體與權(quán)威的關(guān)系對協(xié)商主體做了分析。約翰•帕金森認(rèn)為，協(xié)商民主作為一種解決矛盾沖突、實(shí)現(xiàn)共識的決策機(jī)制，應(yīng)該賦予參與者以決策者的地位，專家或權(quán)威只是知識的補(bǔ)充者，而不是壟斷者?！斑@樣的決策（經(jīng)由協(xié)商民主）比以前具有更好的質(zhì)量?！盵1]1732.條件關(guān)于協(xié)商民主的條件，有眾多學(xué)者進(jìn)行了不同視角的分析，但總體而言可概括為前提條件和運(yùn)作條件這兩種視角。就前者而言，詹姆斯和雷吉認(rèn)為，“只有當(dāng)某種最低條件滿足以后，民主化才能夠真正開始”。這種最低的能力是通過公民能力來確定的。古特曼和湯普森從背景條件提出了其看法：“互惠性、公開性作為可接受方案約束的責(zé)任性、基本的自由和公平的機(jī)會?！盵9]272政治平等是協(xié)商民主的基本條件，而不同學(xué)者對其內(nèi)涵進(jìn)行了不同的解釋：耐特等人持機(jī)會平等觀；博曼贊同耐特的觀點(diǎn)并排斥、否定了結(jié)果平等觀；托馬斯•克里斯蒂安諾提出了資源平等觀；羅爾斯則提出了“完全的自主”這一概念，這才建構(gòu)起協(xié)商民主理論的前提，即個(gè)體對政治制度和正義原則的融洽關(guān)系的自覺確認(rèn)[10]77。.就后者而言，哈貝馬斯、朱迪斯•斯夸爾斯等學(xué)者進(jìn)行了極富貢獻(xiàn)的研究。埃爾斯特認(rèn)為，•53•基于各種考慮，協(xié)商決不可能是達(dá)成集體決策的唯一程序，它必須伴隨投票或討價(jià)還價(jià)或兩者一起作為補(bǔ)充[2]。而哈貝馬斯為了解決民主與決策之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)了一種雙軌制協(xié)商模式。在該模式中，有正式公共領(lǐng)域和非正式公共領(lǐng)域兩種協(xié)商運(yùn)作的場域。這種代議性協(xié)商，必須使正式公共領(lǐng)域的意志形成過程得到開放的非正式公共領(lǐng)域所有公民的支持。戴維•米勒認(rèn)為，理想的協(xié)商民主應(yīng)該包括三個(gè)核心條件：包容性、理性和合法性[11]140。亨利•理查德森則從協(xié)商參與者偏好轉(zhuǎn)移和理性辯護(hù)的角度闡釋了在合理基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的三個(gè)條件：個(gè)體愿意修正意愿、回應(yīng)和對公共利益負(fù)責(zé)[5]41。德雷澤克則更具概括性地認(rèn)為，真實(shí)民主的唯一條件是要求人們在交往中對偏好的考慮是非強(qiáng)制性的[12]。與前述學(xué)者不同，博曼從更廣大的社會背景中去考察協(xié)商民主所需的政治平等的必要條件，他認(rèn)為，成功的協(xié)商需要社會和文化土壤，只有社會和文化條件才能給予公民相互尊重、互相述理、論辯說服的環(huán)境[5]323–324。3.程序德雷澤克認(rèn)為，1990年前后民主理論明顯地呈現(xiàn)出聚合式民主向協(xié)商民主的轉(zhuǎn)向。提及這種轉(zhuǎn)向便暗含了聚合式民主與協(xié)商民主的競爭。其實(shí)，協(xié)商民主并沒有否定代議民主，而是在其自由民主理想的指導(dǎo)下探尋著更優(yōu)的制度。然而不容否認(rèn)的是，協(xié)商民主理論的具體程序研究顯得太過分散與單薄。科恩于1989年就指出，理想的協(xié)商應(yīng)該遵循自由、平等、理性和合法性原則的程序。而在協(xié)商民主理論的發(fā)展成熟期，哈貝馬斯等學(xué)者對協(xié)商程序要求的研究值得注意。哈貝馬斯設(shè)想了一種協(xié)商民主的雙軌模式，社會存在兩個(gè)協(xié)商領(lǐng)域：正式領(lǐng)域與非正式領(lǐng)域。這兩者要通過理性的協(xié)商一致相互配合，后者做好前者的補(bǔ)充，才能實(shí)現(xiàn)公共利益。然而這種模式是非連續(xù)性的，只有當(dāng)這種雙軌關(guān)系相互明確時(shí)，這種非連續(xù)性才能被消除。正如杰克•耐特和詹姆斯•約翰森提出的決策模式那樣，在協(xié)商民主的進(jìn)行過程中，必須引進(jìn)聚合式民主程序[13]286。菲什金的“協(xié)商日”協(xié)商程序構(gòu)想和反對將代議制與參與民主對立的觀點(diǎn)也可圈可點(diǎn)。筆者認(rèn)為，這一時(shí)期最值得介紹的便是伊森•里布關(guān)于美國公眾部門制度設(shè)計(jì)的實(shí)證案例構(gòu)想。里布大膽地提出了在美國建立第四部門，即公眾部門的制度構(gòu)想，并對其制度安排、模型設(shè)計(jì)、程序設(shè)定做了詳細(xì)的經(jīng)驗(yàn)分析。里布認(rèn)為，美國三權(quán)分立的制衡機(jī)制仍不夠制衡，應(yīng)設(shè)立由隨機(jī)陪審團(tuán)組成的公眾部門來制衡三權(quán)。程序設(shè)定不能由精英管理，應(yīng)由大眾部門參與，否則又會淪為自由民主、選舉民主下的理性選擇。并且，他就大眾部門如何嵌入美國的三權(quán)中也做了詳細(xì)的探討[14]1–10。

（三）協(xié)商民主理論與立法協(xié)商理論的實(shí)踐期

近20多年來，西方協(xié)商民主研究越來越傾向于實(shí)踐研究，從“理論陳述”轉(zhuǎn)入了“實(shí)際操作化階段”。在這一階段，理論家們對協(xié)商民主制度進(jìn)行了種種研究與構(gòu)想。簡•曼斯布里奇提出了市鎮(zhèn)會議和工廠民主的分析，胡諾德、福雷斯特等提出了協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)以判斷協(xié)商過程，格雷厄姆斯密斯和科琳娜•威爾斯設(shè)計(jì)過公民陪審團(tuán)制度，沙恩•奧尼爾提出過少數(shù)族群文化權(quán)利的虛擬對話協(xié)商構(gòu)想[11]。2012－2013年，美國政治學(xué)年會的標(biāo)準(zhǔn)工作會議主要探討了立法協(xié)商的問題，就立法協(xié)商的概念、程序、條件和質(zhì)量評估作了深入的探討。哈佛大學(xué)的簡•曼斯布里奇和波士頓大學(xué)的卡蒂•喬•馬丁將與會學(xué)者的一系列論文編撰成《政治中的協(xié)商一致》一書[15]1，對如何完善立法協(xié)商的程序和實(shí)踐極具學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和啟發(fā)意義。馬克•沃倫和簡•曼斯布里奇指出，民主即人民統(tǒng)治，而行動則是民主的有機(jī)組成部分，立法僵局和政治困境會有損民主[15]86。在日益復(fù)雜化和專業(yè)化的后工業(yè)社會，要使立法能夠改善大多數(shù)公民的現(xiàn)狀且不損害少數(shù)人的利益，保證法案及時(shí)獲得通過，就應(yīng)該組織“審慎的協(xié)商”。他們認(rèn)為立法不同于市場競爭，要關(guān)照到公共利益，但是可以引入一些審慎協(xié)商的程序和制度來保證立法的效率和民主的質(zhì)量。審慎協(xié)商介于在政治博弈中幾乎很少存在的純粹協(xié)商和純粹討價(jià)還價(jià)之間。馬克•沃倫和簡•曼斯布里奇堅(jiān)持認(rèn)為，在立法協(xié)商過程中，審慎協(xié)商是必要的也是可行的。審慎協(xié)商可以是：(1)完全整合性的協(xié)商，雙方所追求的利益不重疊，但能達(dá)成完全共識；(2)部分整合性的協(xié)商，雙方利益也都未受損，但要引入其他利益才能達(dá)成共識；(3)公平妥協(xié)的分配性協(xié)商，即雙方都必須放棄一些核心利益以實(shí)現(xiàn)獲利。他們進(jìn)而論述了三種有助于審慎協(xié)商且又符合民主精神的制度：反復(fù)互動、閉門協(xié)商和選票交易[15]103–114。首先，在選民信任其代表的情況下，長期任職有利于代表間相互了解、尊重和對選民負(fù)責(zé)，而且選民有替代性選擇，信息也不易被操縱。其次，閉門協(xié)商往往比公開辯論更加高效，議員之間的溝通更加自由，只要能對協(xié)商的最后結(jié)果給出合理解釋，便是可以接受的，而且對于那些具有深刻的沖突、矛盾很難調(diào)和的問題，公開辯論很有可能損害政體的合法性。最后，選票交易往往在規(guī)范上受到傳統(tǒng)協(xié)商理論家的反對，但如果選票交易公開透明且對公眾福利是有益的，那也是可以接受的?？ǖ?#8226;喬•馬丁等人主要從美國政治困局和制度缺陷出發(fā)，提出采納某些促進(jìn)協(xié)商的政治參與規(guī)則和制度以利于克服這些問題[15]121–143。他認(rèn)為，政府內(nèi)部協(xié)商是必需的，但又是難以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樗苋菀紫萑肷陶劧桃暟Y和集體行動的困境；要克服這些缺陷需要采用某些有利于推動協(xié)商的參與規(guī)則；與此同時(shí)，不同國家的政治制度和社會狀況決定了它們各自的協(xié)商需求和協(xié)商能力。他從政黨、國家結(jié)構(gòu)和工業(yè)關(guān)系組織三個(gè)角度對一些國家的協(xié)商需求和協(xié)商能力做了對比分析。除上述學(xué)者以外，小愛德華•萊斯切以協(xié)商的程度和質(zhì)量為持續(xù)變量，設(shè)計(jì)了一個(gè)可對立法協(xié)商進(jìn)行評估的理論框架[16]。在《評估立法協(xié)商》一文中，他首先探討了促進(jìn)高質(zhì)量協(xié)商的條件，然后就如何衡量立法協(xié)商的程度和質(zhì)量問題提出了一些標(biāo)準(zhǔn)和假設(shè)，并就立法協(xié)商可能會有的積極和消極后果進(jìn)行了論述。例如，從積極的方面看，好的協(xié)商對參與者而言會有知識上的收益，如減少與擬議政策相關(guān)的錯(cuò)誤判斷，可使立法者更具公共精神，還可增加立法者決策的合法性。而從消極的方面看，不好的協(xié)商會對立法者造成認(rèn)知上的損失（例如小集團(tuán)思維），增大機(jī)會成本，導(dǎo)致對有缺陷觀念的支持增多。萊斯切的觀點(diǎn)非常有價(jià)值，因?yàn)樵谄毡殛P(guān)注協(xié)商民主理論應(yīng)當(dāng)怎樣的時(shí)候，他基于自己對美國立法過程的研究，提出了一些可操作性的、可以對不同協(xié)商程序的質(zhì)量高低進(jìn)行衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

二、國內(nèi)協(xié)商民主與立法協(xié)商理論的研究

立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)是協(xié)商民主理論，是協(xié)商民主理論在立法領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)用。本部分先簡要勾勒我國協(xié)商民主理論的研究歷史與發(fā)展近況，再就立法協(xié)商理論與實(shí)踐的研究狀況進(jìn)行梳理。

（一）國內(nèi)協(xié)商民主的學(xué)理研究

協(xié)商民主理論在我國興起得較晚，歷經(jīng)十多年的發(fā)展，已經(jīng)從典型的非主流研究領(lǐng)域變成了學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。最初對協(xié)商民主作介紹的中文文獻(xiàn)當(dāng)屬金里卡的《當(dāng)代政治哲學(xué)》，其中第七章作了專章介紹[17]。直接相關(guān)的文獻(xiàn)有陳家剛翻譯的喬治.M.瓦拉德茲的《協(xié)商民主》、費(fèi)斯廷斯泰因的《協(xié)商、公民權(quán)與認(rèn)同》（均載于《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期）兩篇論文譯著和《協(xié)商民主引論》一篇論文[18]。而協(xié)商民主真正被學(xué)界關(guān)注則是在2004年在杭州召開的“協(xié)商民主與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會”上，陳剩勇、林尚立、郎友興、徐勇、張國清、許紀(jì)霖、韓福國等學(xué)者分別闡釋了自己的觀點(diǎn)[19]。自從2006年起，中央編譯局陳家剛主持翻譯了《協(xié)商民主》譯叢，包括[美]博曼和雷吉主編、陳家剛等譯的《協(xié)商民主：論理性與政治》，博曼主編、黃相懷譯的《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，[南非]登特里維斯主編、王英津等譯的《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，[澳]德雷澤克著、丁開杰等譯的《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》。2009年，該譯叢又后續(xù)出了4本譯著：[美]約•埃爾斯特著、周艷輝譯的《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，[美]本哈比主編、黃相懷等譯的《民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界》，[美]菲什金與[英]拉斯萊特主編、張曉敏譯的《協(xié)商民主論爭》，[美]里布主編、朱昔群等譯的《美國民主的未來：一個(gè)設(shè)立公眾部門的方案》。之后，協(xié)商民主成為學(xué)術(shù)界的討論熱點(diǎn)。上述8本譯著系統(tǒng)介紹了西方協(xié)商民主的淵源、論題、概念、意義、內(nèi)涵、形式與爭論等，還涉及協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)操作和具體的制度設(shè)計(jì)問題，對西方協(xié)商民主理論進(jìn)行了深入的介紹。就在差不多的同時(shí)，談火生的博士論文《民主審議與合法性》正式出版成書，該書至今仍是我國對協(xié)商民主研究最為系統(tǒng)、深刻的學(xué)術(shù)專著之一[20]。此后協(xié)商民主的學(xué)術(shù)研究作品可謂汗牛充棟，大力推動了我國協(xié)商民主理論的發(fā)展，并為立法協(xié)商這種協(xié)商民主的獨(dú)特形式的出現(xiàn)打下了理論基礎(chǔ)。

（二）國內(nèi)關(guān)于立法協(xié)商的研究

國內(nèi)關(guān)于立法協(xié)商的學(xué)術(shù)研究作品還很稀缺，據(jù)筆者有限的閱讀，標(biāo)題含“立法協(xié)商”關(guān)鍵字的學(xué)術(shù)專著只有侯東德主編的《我國地方立法協(xié)商的理論與實(shí)踐》[21]。該書對立法協(xié)商的背景、概念、理論淵源、程序、主體和制度設(shè)計(jì)作了較為詳細(xì)的介紹，論證了立法協(xié)商的必要性與獨(dú)特價(jià)值。根據(jù)筆者的梳理與觀察，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于立法協(xié)商的學(xué)術(shù)研究還處于爭議階段，且文章多散見于行政立法、政協(xié)參與立法、公眾參與立法等研究領(lǐng)域，文章也多發(fā)表于機(jī)關(guān)刊物和報(bào)紙等傳播介質(zhì)上，真正的學(xué)術(shù)研究還未跟上實(shí)踐吁求的步伐。本文下面將從理論基礎(chǔ)、學(xué)理論爭、實(shí)踐困境及對策三個(gè)方面對我國立法協(xié)商研究做一個(gè)簡單梳理。1.理論基礎(chǔ)國內(nèi)主流的立法協(xié)商理論基礎(chǔ)當(dāng)屬西方協(xié)商民主理論。協(xié)商民主理論中蘊(yùn)含的立法思想是國內(nèi)研究立法協(xié)商理論與實(shí)踐的重要思想基礎(chǔ)。侯東德等人在《我國地方立法協(xié)商的理論與實(shí)踐》一書中對其理論基礎(chǔ)作了專章梳理，奠定了全書的理論框架。李燕認(rèn)為“協(xié)商民主是協(xié)商參與的理論基礎(chǔ)，指導(dǎo)著協(xié)商參與的實(shí)踐”，而這種協(xié)商參與必須結(jié)合中國實(shí)際[22]。姬靜靜更為直接地根據(jù)博曼、登特里維斯等人的協(xié)商民主理論對公眾參與立法問題做了理論輸入，她認(rèn)為“公眾參與立法反映了協(xié)商民主的理念，公眾參與立法就是協(xié)商民主在立法領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)”[23]?？琢钋?、趙吟、陳建華、朱志昊等學(xué)者也都持這種觀點(diǎn)[24－27]。楊帆運(yùn)用哈貝馬斯協(xié)商法哲學(xué)理論探討了行政立法程序中實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的價(jià)值意義，并從西方協(xié)商民主理論與中國立法實(shí)踐的關(guān)系的角度提出了諸多有價(jià)值的意見[28]。殷嘯虎則更為明確地指出了中國的民主實(shí)質(zhì)上是一種協(xié)商民主[29]。另一種比較小眾的觀點(diǎn)是將人民主權(quán)理論作為立法協(xié)商的基礎(chǔ)。胡照洲認(rèn)為，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民主權(quán)理論是開門立法的基礎(chǔ)[30]。2.學(xué)理論爭目前，我國學(xué)術(shù)界對立法協(xié)商的研究尚嫌不足，其中關(guān)于立法協(xié)商的概念討論也呈現(xiàn)出莫衷一是、各說各話的狀況。就主體而言，主要有三種相互齟齬的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為立法協(xié)商主體不包括政協(xié)。張獻(xiàn)生認(rèn)為，人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其性質(zhì)和職能決定了它不能作為單個(gè)主體參與立法協(xié)商[31]；陳建華認(rèn)為，人民政協(xié)不能作為立法協(xié)商的主體，立法協(xié)商應(yīng)該由有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)；蔣都都、林忠武和王叢偉等學(xué)者認(rèn)為，人民政協(xié)是政治協(xié)商的平臺，而不是立法協(xié)商的獨(dú)立主體[32]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為立法協(xié)商主體應(yīng)包括政協(xié)。常紀(jì)文指出，立法協(xié)商是政治協(xié)商的一部分，應(yīng)由政協(xié)主導(dǎo)[33]；殷嘯虎、彭鳳蓮等同持此觀點(diǎn)[34]。第三種觀點(diǎn)對立法協(xié)商主體做了模糊處理。朱志昊在《立法協(xié)商的概念、理論與類型》一文中對立法協(xié)商主體做了三種制度類型分析；孔令秋認(rèn)為立法協(xié)商主體具有分散、無組織性，但他并未對其進(jìn)行確切論證。就范圍而言，也主要有兩種相斥的看法，主要體現(xiàn)在廣義與狹義的區(qū)別上。狹義觀點(diǎn)認(rèn)為“立法協(xié)商是發(fā)生在人大及其常委會立法過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，本質(zhì)上屬于立法活動”，行政立法過程中的協(xié)商不是立法協(xié)商[35]。而廣義觀點(diǎn)則將其作寬泛界定與探討，如侯東德、姬靜靜、彭鳳蓮等人在論述立法協(xié)商時(shí)就如此處理。3.實(shí)踐困境與對策由于立法協(xié)商概念的不成熟、實(shí)踐的先行以及各項(xiàng)配套制度機(jī)制未能跟上節(jié)奏，以至于我國立法協(xié)商實(shí)踐存在著種種亂象，主體、程序和運(yùn)行效果上都存在著種種缺陷，這就激發(fā)了一些學(xué)者的研究興趣?？傮w而言，對于立法協(xié)商困境與對策的研究主要還是散見于公眾立法參與、行政性立法和聽證制度等研究領(lǐng)域，不過直接針對立法協(xié)商缺陷的研究也在日益增多。筆者在此主要梳理直接針對立法協(xié)商的研究文獻(xiàn)。就直接針對立法協(xié)商的研究而言，蘇紹龍較為全面地點(diǎn)出了我國地方立法協(xié)商主要存在的問題：缺失健全的制度和程序，缺失平臺和機(jī)構(gòu)，黨委和人大未發(fā)揮應(yīng)有作用以及人大缺乏對立法協(xié)商的反饋機(jī)制，效果難以評估等。他從制度框架、程序設(shè)定和關(guān)鍵機(jī)制運(yùn)行三個(gè)方面提出了較為細(xì)致的建議?？傮w來說，其意見較具參考性和可操作性?？琢钋镌谔K紹龍的基礎(chǔ)上增加了我國傳統(tǒng)文化慣性這一因素，彭鳳蓮、蔣都都、王叢偉、朱志昊、郭杰[36]等學(xué)者的觀點(diǎn)與前述二者基本相似。值得一提的是，趙吟從更可操作的層面對立法協(xié)商進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估。他從立法協(xié)商的主體、運(yùn)行和結(jié)果三個(gè)層面對我國立法協(xié)商全過程進(jìn)行了規(guī)范性的缺陷評估與對策構(gòu)想。彭鳳蓮、陳旭玲和侯東德也進(jìn)行了類似的探討且基本持相同意見。殷嘯虎以人民政協(xié)為核心，指出了人民政協(xié)在參與地方立法協(xié)商中的“名”“實(shí)”不對稱和參與度不足問題，并從觀念、制度和操作層面分別提出了相應(yīng)的改進(jìn)意見。除了這些直接與主題相關(guān)的研究之外，曲廣娣還對行政性立法過程中的問題進(jìn)行了較為充分的討論，徐國磊和杜立民就地方政府聽證制度進(jìn)行了探討，姬靜靜就公眾立法參與做了充分的討論。

（三）總結(jié)與啟示

綜觀中外協(xié)商民主和立法協(xié)商的理論與實(shí)踐，客觀來說，無論是從理論還是實(shí)踐上來看，我國的立法協(xié)商研究與探索水平都與西方國家有著較大的差距。就理論研究而言，西方協(xié)商民主理論已經(jīng)經(jīng)過了30多年的發(fā)展，從畢塞特提出協(xié)商民主這個(gè)概念到一波一波的理論家對其進(jìn)行了不同角度、不同程度的深刻闡釋，它已經(jīng)成為西方民主理論中最為主流的理論。協(xié)商民主在立法領(lǐng)域的應(yīng)用也得到了適時(shí)且充分的承接性研究。20世紀(jì)90年代一大批協(xié)商民主的研究專著和論文集問世。1999年，曼徹斯特大學(xué)政治思想史研究中心舉辦了一次協(xié)商民主研討會，并集結(jié)了一部分精選論文于2002年由曼徹斯特大學(xué)出版社出版發(fā)行。2013年，美國政治學(xué)年會舉辦了一次政治協(xié)商與立法協(xié)商的主題探討會，精選會議論文于2013年由美國政治學(xué)年會出版發(fā)行。不僅如此，西方立法協(xié)商研究實(shí)際上已經(jīng)逐漸走向?qū)嵶C化分析，學(xué)界對其實(shí)踐性和可操作性進(jìn)行了愈發(fā)精確的評估。而我國還主要停留在對西方協(xié)商民主和立法協(xié)商理論的引介與解讀上，當(dāng)然也取得了巨大的進(jìn)步并逐漸發(fā)展出適用我國國情的立法協(xié)商理論。就實(shí)踐來看，西方立法協(xié)商已經(jīng)有了制度建構(gòu)并投入運(yùn)行，而我國立法協(xié)商實(shí)踐依然只有法律依據(jù)而沒有法律制度上的規(guī)定，各地方的實(shí)踐也不具備一定的規(guī)范性?？偟膩砜?，中西立法協(xié)商共享著協(xié)商民主理論的原則和精神，而且從西方的理論研究和實(shí)踐中我們可以得出一些啟示。首先，協(xié)商民主和立法協(xié)商具有：(1)參與性。協(xié)商民主的本質(zhì)就體現(xiàn)在公民自由而理性的參與。(2)協(xié)商性。公民就公共問題進(jìn)行面對面的討論、述理、辯論與交流，超越了選舉民主和遠(yuǎn)程民主。(3)平等性。關(guān)于協(xié)商過程中的平等，各理論家有不同表述，但總體來說包含機(jī)會平等、資源平等、實(shí)質(zhì)平等。(4)合法性。各利益相關(guān)者通過相互辯論與說理，最終達(dá)致主體間的相互認(rèn)可，這才是公共政策合法性的根源。(5)責(zé)任和理性。協(xié)商民主的參與者首先要具備某種理性能力，理性參與且以公共利益的實(shí)現(xiàn)為己任。其次，以上述理論為基礎(chǔ)，要提升我國立法協(xié)商的研究水平和協(xié)商質(zhì)量，下面幾個(gè)方面是可以努力的方向：(1)明確立法協(xié)商的概念。如前文所言，立法協(xié)商的概念、主體和范圍在我國依然富有爭議。筆者認(rèn)為，立法協(xié)商主體和范圍的確定對具體程序和細(xì)則的盡早出臺有著基礎(chǔ)性意義，也對我國立法協(xié)商的實(shí)踐有指導(dǎo)性意義。(2)加強(qiáng)立法協(xié)商運(yùn)作程序的制度設(shè)計(jì)。我國和美國、歐洲一樣，是幅員遼闊的國家（地區(qū)），而且和這些國家（地區(qū)）有極其異質(zhì)性和多元性的社會結(jié)構(gòu)、人文環(huán)境與文化。因此，在設(shè)計(jì)立法協(xié)商運(yùn)作程序時(shí)，利益多元沖突在所難免，不可調(diào)和的利益沖突有時(shí)候會導(dǎo)致立法僵局，損害公共利益和立法機(jī)關(guān)的合法性。為此，我們不妨引入“審慎的協(xié)商”，運(yùn)用多種程序和制度措施來維護(hù)和保證政府機(jī)關(guān)的效率和合法性。一是第三方專家參與協(xié)商。擁有專業(yè)知識和技能的權(quán)威人士參與協(xié)商，能將政治協(xié)商往民主協(xié)商的方向推進(jìn)，從而提升立法協(xié)商的質(zhì)量、效率，超越多方的利益沖突。二是反復(fù)互動。各參與者之間的反復(fù)互動可被長久制度化，這有助于建立相互理解與信任，鼓勵各方具有長遠(yuǎn)的眼光，避免商談短視癥，也能增加溝通、交流中的誠實(shí)而提高協(xié)商的質(zhì)量。反復(fù)互動需要長期任職，這似乎與民主原則相背離，但是在一個(gè)代表對選民負(fù)責(zé)、選民能監(jiān)督其代表的環(huán)境中，長期任職是可以接受的，這給反復(fù)互動提供了可能。三是閉門互動。有時(shí)候?qū)徤鲄f(xié)商在高度公共的場合并不具備應(yīng)有的效果，反而相對私密的場合能使雙方更加自由地交換意見，保證協(xié)商的高效。民主政體中支撐透明的基本推測來自人民“統(tǒng)治”的基本角色，然而立法協(xié)商的公開透明原則并不意味著所有程序和環(huán)節(jié)都必須公開，當(dāng)遇到一些具有高度異質(zhì)性、分裂性且無法進(jìn)行協(xié)商的問題時(shí)，公開商談可能會損害政府的合法性。故而，在這樣的問題上我們可以選擇閉門互動，做出的決策要給公眾以充分的解釋，保證解釋公開。(3)完善立法協(xié)商的效果評估。高質(zhì)量的立法協(xié)商意味著高度的合法性，必須要有一套科學(xué)、民主的評價(jià)體系。評估立法協(xié)商的具體實(shí)踐，要確定促進(jìn)協(xié)商的因素，特定的主題、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和信息的可獲得性都對協(xié)商有不同的促進(jìn)作用，在具體情形中要適時(shí)把控。協(xié)商有沒有提升參與者的認(rèn)知能力、公共精神和政策合法性，這是評估協(xié)商結(jié)果的關(guān)鍵。

作者:王健 單位:武漢大學(xué)