我國地方政府范文10篇

[摘要]我國地方政府在政策制定、政府管理、市場(chǎng)替代等方面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有影響。從理論和實(shí)際上分析我國地方政府之間的博弈行為表明：我國地方政府之間存在著競(jìng)爭(zhēng)與合作共存的關(guān)系。政府替代市場(chǎng)的力量畢竟有限，地方政府只有順應(yīng)市場(chǎng)的力量，才能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中加強(qiáng)合作，共建全國經(jīng)濟(jì)一體化市場(chǎng)，地方政府之間的競(jìng)合是必然趨勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]地方政府；競(jìng)合；保護(hù)性競(jìng)爭(zhēng)

一、引言

在全球化背景下，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家間的競(jìng)爭(zhēng)，更多地體現(xiàn)在國家的下一個(gè)層面——區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)上，因此，地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也日益突出。緊隨著珠江三角洲和長江三角洲的快速崛起，中國科技和人力資源集中的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈成為我國目前又一個(gè)發(fā)展熱點(diǎn)區(qū)域。三大區(qū)域的發(fā)展，將是中國未來融入全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵和焦點(diǎn)。我國地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，不僅體現(xiàn)在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且還體現(xiàn)在政府替代市場(chǎng)的作用上。政府替代或順應(yīng)市場(chǎng)力量是三大區(qū)域和全國范圍內(nèi)未來發(fā)展的共同趨勢(shì)，因此，地方政府之間如何協(xié)調(diào)、適時(shí)地發(fā)揮市場(chǎng)替代的作用，將區(qū)域內(nèi)外部資源有機(jī)地整合起來，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為各地方政府和國家關(guān)注的重要問題。

目前，我國區(qū)域之間的要素流動(dòng)越來越強(qiáng)，各地區(qū)之間的聯(lián)系也逐漸加強(qiáng)；同時(shí)，各地方之間存在著一定的利益競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)分割現(xiàn)象，如何打破原有的市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)資源的合理流動(dòng)和有效配置，成為我國地方政府當(dāng)前需要解決的問題。分析地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用及地方政府競(jìng)合并存關(guān)系是本文所要探討的核心。

二、我國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

[摘要]目前我國理論研究不足阻礙財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)問題的有效治理，為此，本文通過對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論綜述，結(jié)合我國地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政監(jiān)督；制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)

隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與我國以前高度集中財(cái)政管理體制相比，代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇，它意味著我國財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述

最早在理論上闡述地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸車怯捎谒麄兿朐谌珖鴮ふ业胤截?cái)政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌?，是因?yàn)檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時(shí)在一個(gè)國家內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的研究多從財(cái)政支出和稅收競(jìng)爭(zhēng)兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競(jìng)爭(zhēng)”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財(cái)政政策鼓勵(lì)投資，為了吸引資本的流入，各個(gè)地區(qū)政府主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項(xiàng)目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個(gè)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)中，沒有誰可以獲得好處，最終都會(huì)陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

摘要]目前我國理論研究不足阻礙財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)問題的有效治理，為此，本文通過對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論綜述，結(jié)合我國地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政監(jiān)督；制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)

隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與我國以前高度集中財(cái)政管理體制相比，代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇，它意味著我國財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述

最早在理論上闡述地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸車怯捎谒麄兿朐谌珖鴮ふ业胤截?cái)政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌?，是因?yàn)檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時(shí)在一個(gè)國家內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的研究多從財(cái)政支出和稅收競(jìng)爭(zhēng)兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競(jìng)爭(zhēng)”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財(cái)政政策鼓勵(lì)投資，為了吸引資本的流入，各個(gè)地區(qū)政府主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項(xiàng)目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個(gè)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)中，沒有誰可以獲得好處，最終都會(huì)陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

[摘要]改革開放以來中央政府的“發(fā)展是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策引導(dǎo)一直受用,各地方“服務(wù)型政府”的建設(shè)需要發(fā)揮中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在中國財(cái)政分權(quán)和自上而下的晉升激勵(lì)機(jī)制下,地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上表現(xiàn)積極。但是,那些需要大量財(cái)政投入且績效難以顯著的公共產(chǎn)品和服務(wù),仍然需要通過中央的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段,引導(dǎo)地方政府進(jìn)行財(cái)政配套,才能得到有力推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]支出偏好;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;民生服務(wù);績效;轉(zhuǎn)移支付

改革開放以來,我國政府一直因循“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)方針,極大地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大。進(jìn)入21世紀(jì)我國政府越來越重視民生。2004年我國明確提出“公共服務(wù)型政府”建設(shè),標(biāo)志著中國開始從“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”發(fā)展。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無疑需要地方政府特別是基層政府在財(cái)政支出行為上做出回應(yīng)。

我國的財(cái)政分權(quán)體制,使地方政府成為自主的利益實(shí)體。這一方面保證了地方政府自主實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的積極性;但另一方面,由于地方政府預(yù)算自主權(quán)的存在,以及官員“經(jīng)濟(jì)人”特性的驅(qū)使,令一些財(cái)政行為存在地方局部利益的狹隘性,而難以完全反映中央政策要求。本文意在探討近年我國地方政府的支出偏好是何?在中央日益傾向于保障民生之時(shí),地方政府的表現(xiàn)如何、原因?yàn)楹?中央政府如何應(yīng)對(duì)地方政府的支出偏好?

一、中國地方政府的職責(zé)和偏好

財(cái)政分權(quán)在包括我國在內(nèi)的世界國家普遍運(yùn)用。我國有69%的公共開支發(fā)生在地方政府,其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在縣級(jí)政府。縣級(jí)政府需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育、醫(yī)療、治安等多項(xiàng)公共服務(wù)。經(jīng)典的財(cái)政分權(quán)理論指出:地方比中央更加貼近居民、更了解他們的需求、地區(qū)間居民的偏好亦不同,將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜,有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。因此,在財(cái)政職能的劃分上各種財(cái)政職能應(yīng)該盡量由地方政府執(zhí)行,除非中央政府或上一級(jí)政府在執(zhí)行此職能時(shí)表現(xiàn)得更有經(jīng)濟(jì)效率。

摘要：公民有序政治參與是指，以遵循憲法和法律所規(guī)定的民主權(quán)利為前提，通過自主、理性的方式，有序地去直接或是間接地影響政府決策和政治生活的行為。我國地方政府制度創(chuàng)新過程中存在諸多問題，是制約擴(kuò)大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的問題和趨勢(shì)分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執(zhí)行、制度績效評(píng)估方面不斷提高制度創(chuàng)新的能力和水平，完善制度創(chuàng)新體系，保障公民有序政治參與具有良好的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公民有序政治參與；地方政府；制度創(chuàng)新

一

地方政府制度創(chuàng)新是指地方政府在管理本地社會(huì)過程中，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面制度變革的過程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的變化過程，目的在于促進(jìn)社會(huì)資源合理配置，激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，提高經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益。目前，我國地方政府制度創(chuàng)新存在的問題對(duì)于擴(kuò)大公民有序政治參與產(chǎn)生了很大的影響。

1.在擴(kuò)大公民有序政治參與制度供給的動(dòng)力方面，我國地方政府制度創(chuàng)新面臨兩難處境，在外部壓力和內(nèi)部發(fā)展迫切要求政府順應(yīng)潮流進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時(shí)，地方政府本身成了制度創(chuàng)新的對(duì)象，要觸動(dòng)原有的利益剛性，因此地方政府會(huì)“動(dòng)力不足”；公民社會(huì)的弱勢(shì)又不足以對(duì)地方政府形成強(qiáng)大的動(dòng)力，所以制度供給短缺，滿足不了公民有序政治參與的制度需求，直接制約了公民有序政治參與的擴(kuò)大和發(fā)展。動(dòng)力不足導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新還是處在自發(fā)階段，沒有實(shí)質(zhì)性的突破。表現(xiàn)就是制度短缺、供給不均衡，由此造成的制度真空、制度衰敗和制度的“內(nèi)卷化”問題，降低了制度的效能，引發(fā)更多的政治不穩(wěn)定因素，使公民不能夠有正當(dāng)?shù)那肋M(jìn)行政治參與活動(dòng)。

2.在擴(kuò)大公民有序政治參與制度供給和執(zhí)行方面，我國地方政府制度創(chuàng)新存在“形式化”和“意識(shí)形態(tài)化”問題[1]，那只有制度創(chuàng)新之外表，而無制度創(chuàng)新之實(shí)質(zhì)。一項(xiàng)好的制度創(chuàng)新必須具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和民主參與，必須具有真實(shí)的可行性和可操作性。目前政府制度供給方式存在制度移植過程中脫離實(shí)際、自上而下的單方向供給方式等問題，缺乏上下互動(dòng)的信息交流渠道、利益溝通及利益協(xié)商機(jī)制；制度的執(zhí)行不暢或有所公正必然降低制度的效能和權(quán)威。地方政府自身利益具有膨脹性、雙重性、獲取方式的強(qiáng)制性[2]等特點(diǎn)，政府的偏好和有限性、意識(shí)形態(tài)的剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突等[3]都制約了制度執(zhí)行的公平公正性效果，削弱了人民對(duì)政府的信任感，對(duì)政治參與制度的信任；地方政府制度創(chuàng)新是根據(jù)一定的社會(huì)發(fā)展需要、解決社會(huì)面臨的突出問題的。擴(kuò)大公民有序政治參與最基本原則就是在現(xiàn)有憲政制度框架下，對(duì)地方政府自身運(yùn)行制度和地方政府在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的創(chuàng)新，以期擴(kuò)大公民有序政治參與的范圍、領(lǐng)域，激發(fā)公民有序政治參與的積極性，合理配置各種政治資源，提高社會(huì)效益。但是地方政府出于自身利益或是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，往往會(huì)作出一些“超前”的短期行為，或是以合法的程序謀取不正當(dāng)?shù)睦妫誀奚裼行蛘螀⑴c為代價(jià)，導(dǎo)致人們對(duì)政府制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求產(chǎn)生了懷疑，對(duì)有序政治參與的熱情降低，認(rèn)為是偽創(chuàng)新、是為了某些個(gè)人利益的行為。

[摘要]改革開放以來的4次政府機(jī)構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置。目前，我國“地區(qū)”一級(jí)建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”建制，強(qiáng)化縣級(jí)政府的功能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。

[關(guān)鍵詞]中國地方政府；層級(jí)改革；農(nóng)村行政管理體制；撤地；強(qiáng)縣；精鄉(xiāng)；實(shí)村

改革開放27年來的中國行政體制改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置。因此，迄今為止我國并沒有從根本上解決地方政府機(jī)構(gòu)龐大、職責(zé)交叉、人員臃腫、結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等深層次的矛盾和問題，也跳不出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈。尤其是最近七八年來，“地區(qū)”一級(jí)逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理，而過去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)明顯下降。這與黨管農(nóng)村工作的一貫原則，即“地、縣兩級(jí)要把主要精力和工作重心放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作上”[1](p25)，是極為不適應(yīng)的。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府長期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，村民自治又一直受到了地方行政權(quán)力擴(kuò)張的壓縮、且缺乏必要的財(cái)政基礎(chǔ)，致使鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了“權(quán)力真空”[2]。前不久，總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作座談會(huì)上提出了，“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)”[3]。這預(yù)示著中國政府改革將由減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到了“減少層級(jí)”的行政體制架構(gòu)改革。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”一級(jí)的行政建制，強(qiáng)化縣一級(jí)的政府功能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)和保障村民自治必要的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。

一、地區(qū)一級(jí)建制“弊大于利”應(yīng)當(dāng)撤消

依據(jù)《憲法》的規(guī)定，中國地方行政建制共分為3級(jí)，即省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。但在實(shí)際運(yùn)行中，原先只是作為省級(jí)派出機(jī)構(gòu)的“專員公署”，現(xiàn)在竟然搖身一變成了實(shí)體型的“地級(jí)市政府”，且大多數(shù)省份也都實(shí)行了“市管縣”或“市管市（縣級(jí)）”體制。截止到2004年底，全國地級(jí)行政區(qū)共有333個(gè)，其中地級(jí)市283個(gè)，占85%，尚未“撤地設(shè)市”的僅有50個(gè)（包括17個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟），只占15%[4]。這種繞開憲法任意增加地方行政建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間的層級(jí)模糊問題，而且還有不少地級(jí)市出現(xiàn)了“小馬拉大車現(xiàn)象”。種種跡象已經(jīng)表明了，目前我國“地區(qū)”一級(jí)正在演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國家機(jī)器”。以1個(gè)中等地級(jí)市為例，僅市一級(jí)就擁有廳級(jí)干部30多人，處級(jí)干部200多人，科級(jí)干部1000多人，機(jī)關(guān)工作人員一般都在10000人以上，每年需要行政經(jīng)費(fèi)支出5億元左右[5]。據(jù)初步匡算，全國333個(gè)地級(jí)行政單位，機(jī)關(guān)干部人數(shù)約在300～350萬人，所屬事業(yè)單位職工人數(shù)約在550～600萬人，全部財(cái)政供養(yǎng)人員約在900萬人以上，一年消耗掉的行政資源估計(jì)在1300～1500億元之間。

根據(jù)現(xiàn)代公共行政學(xué)的一般原理，“作為凌駕在社會(huì)之上的公共機(jī)構(gòu)，政府的各種行政支出只能從財(cái)政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，不能超過財(cái)政供給能力；如果在一個(gè)財(cái)政供給能力很低的地區(qū)，仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只能是阻礙而不是有利于這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步”[6]（p353）。譬如，河南省信陽市和駐馬店市，這2個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市過去統(tǒng)屬于原信陽地區(qū)管轄（1949年5月至1965年7月），當(dāng)時(shí)共有19個(gè)縣級(jí)行政區(qū)（不包括泌陽縣），總面積達(dá)到3萬平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬人，干部總?cè)藬?shù)為65410人[7]（p322），地方財(cái)政收入為19950萬元，地方財(cái)政支出為8000萬元，基本做到了財(cái)政收支平衡、略有節(jié)余[8](p10)。但自1965年7月起，駐馬店從信陽分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。從1965年到2004年的近40年，信陽地區(qū)（1998年8月“撤地設(shè)市”）管轄的羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽縣、信陽市和駐馬店地區(qū)（2000年10月“撤地設(shè)市”）管轄的確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、泌陽縣、駐馬店市，“官僚機(jī)構(gòu)競(jìng)相自我繁殖和持續(xù)膨脹”（即著名的“帕金森定律”）[6]（p87），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方行政資源的承載力，長期主要靠吃國家財(cái)政補(bǔ)貼過日子，變成了一對(duì)“難兄難弟”，幾乎失去了“造血功能”。

摘要通過對(duì)美國地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及運(yùn)作的分析，提出借鑒其規(guī)范的操作和管理模式，設(shè)計(jì)出符合中國現(xiàn)狀的地方政府債券制度。

關(guān)鍵詞地方政府債券制度設(shè)計(jì)基本框架運(yùn)作

隨著我國金融、財(cái)稅體制改革的深入，中國應(yīng)借鑒國外成熟債券市場(chǎng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身的市場(chǎng)環(huán)境，適時(shí)引入地方政府債券等金融工具，開發(fā)構(gòu)造具有自身特色的地方政府債券市場(chǎng)，推動(dòng)市政建設(shè)的加速發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造良好的硬件基礎(chǔ)。

1美國地方政府債券發(fā)展現(xiàn)狀

在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，地方政府債券市場(chǎng)經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，形成了較為規(guī)范的運(yùn)作方式和嚴(yán)密的管理體系。地方政府債券和國債、企業(yè)債券、金融債券、股票和投資基金一起，共同構(gòu)筑成完整統(tǒng)一的證券市場(chǎng)。這里以美國為例介紹地方政府債券這一金融品種。

1.1美國地方政府債券市場(chǎng)的規(guī)模

摘要：我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創(chuàng)新性成就，但也面臨著決策制度短缺、權(quán)力運(yùn)行無序、公共治理轉(zhuǎn)型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限。實(shí)現(xiàn)地方政府體制創(chuàng)新應(yīng)從中央與地方合理分權(quán)、重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變地方政府職能等方面入手。

關(guān)鍵詞：地方政府；制度分析；體制創(chuàng)新

一、我國地方政府體制改革面臨的挑戰(zhàn)

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國在改革經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)也進(jìn)行了以調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中；改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能；簡(jiǎn)政放權(quán)，調(diào)整中央與地方關(guān)系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化：

一是中央與地方某些制度性框架已初步確立。憲法和組織法改變了一級(jí)立法體制，省、自治區(qū)、直轄市以及省會(huì)城市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市獲得了制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章的權(quán)力；地方政府領(lǐng)導(dǎo)人由上級(jí)直接任命改為地方人大選舉；分稅制的實(shí)施有助于中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的制度化。盡管從總體說，中央與地方事權(quán)劃分的法制化程度還不高，但上述這些變化畢竟是一種積極的嘗試，為今后理性化的地方分權(quán)提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。在傳統(tǒng)集權(quán)體制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能極為單一。改革開放之后，地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理諸方面擁有更大的權(quán)力、更大的獨(dú)立性和更重要的責(zé)任。特別是改變統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政分配模式、地方財(cái)政相對(duì)獨(dú)立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加強(qiáng)。這些變化雖然沒有改變單一制國家結(jié)構(gòu)形式和集權(quán)型政府模式，但使地方政府的角色、功能雙重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

【摘要】地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的誘因比較復(fù)雜，既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期積累下來的，也有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中相伴而生的。從某種意義上說，這些問題都是國民經(jīng)濟(jì)深層次矛盾的綜合反映。“一般而言，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是指地方政府在組織收入和安排支出的過程中，由于財(cái)政制度和財(cái)政手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性而造成的困難和損失的不確定性?！背艘?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)差異性本身的原因?qū)е碌呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)外，法律和體制上存在的缺陷卻是最關(guān)鍵的因素，是解決問題的突破口。本文主要針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題提出控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一些看法和建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

【正文】

從制度和法律層面上先行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制上存在的問題主要在于：

現(xiàn)行財(cái)稅體制未能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的需要。我國現(xiàn)行的財(cái)政體制許多都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期或者過渡時(shí)期的產(chǎn)物，已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的需要，財(cái)政體制缺陷已經(jīng)成為構(gòu)成地方財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。當(dāng)前我國財(cái)政稅收體制存在的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是現(xiàn)行的分稅制存在過渡性的缺陷。如中央與地方的事權(quán)劃分尚未明晰，造成地方財(cái)政支出隨意性大、約束性不強(qiáng)、支出規(guī)模難以控制；稅收返還未能有效調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力分配不公和公共服務(wù)水平差距，地區(qū)間財(cái)力差異有擴(kuò)大趨勢(shì)；中央與地方的稅種劃分辦法不盡合理，地方稅種增收空間狹窄，抑制了地方財(cái)政收入的健康增長等等都加速了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成。

內(nèi)容提要：從激勵(lì)的角度講，政府工作效率在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對(duì)官員的工作激勵(lì)目標(biāo)是否具有激勵(lì)相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)能否有效激勵(lì)和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)，而財(cái)政分權(quán)模式又是影響政府治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)非常重要的因素。本文首先探討了政府官員激勵(lì)與治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)系，然后重點(diǎn)分析了我國現(xiàn)階段地方財(cái)政分權(quán)模式如何導(dǎo)致地方政府治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激勵(lì)不相容性，進(jìn)而扭曲了政府治理機(jī)制對(duì)地方基層政府行為的激勵(lì)。

一、政府職能、官員激勵(lì)與治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政府和市場(chǎng)是協(xié)調(diào)一個(gè)國家社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)利益沖突的兩大基本機(jī)制。當(dāng)由于公共產(chǎn)品、外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、不完全信息等原因市場(chǎng)不能有效配置資源時(shí)，或者由于市場(chǎng)配置資源而導(dǎo)致某種不合意的結(jié)果時(shí)，如出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)分配不公等，政府就有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。作為對(duì)市場(chǎng)失敗的彌補(bǔ)，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在三方面：（1）宏觀調(diào)控職能，即政府運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和協(xié)調(diào)收入分配，以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)均衡發(fā)展；（2）公共規(guī)制職能，即政府利用發(fā)放許可證、限制價(jià)格以及制定質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的自利行為施加影響，以最大限度地保護(hù)公共利益；（3）資源配置職能，即政府按社會(huì)成員的需求意愿供給私人部門不愿提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足社會(huì)對(duì)非排他性物品的消費(fèi)需求。

政府履行各種經(jīng)濟(jì)職能所需的成本必須由社會(huì)成員以稅收的方式承擔(dān)，其直接表現(xiàn)為公共支出。一般而言，公共支出的社會(huì)效益取決于一個(gè)國家政府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又取決于政府治理結(jié)構(gòu)。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，政府制度都具有一個(gè)相似的特征，即都是一個(gè)多級(jí)次結(jié)構(gòu)（至少包括中央政府和基層政府兩級(jí)），但不同國家的政府治理結(jié)構(gòu)則可能存在較大的差異性。高效率的政府治理結(jié)構(gòu)對(duì)許多國家尤其是發(fā)展中國家而言是一種非常稀缺的資源。政府組織的多級(jí)次結(jié)構(gòu)表明其治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動(dòng)力基礎(chǔ)是上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)威，從而意味著在信息不對(duì)稱的情況下政府治理結(jié)構(gòu)效率的高低在很大程度上取決于治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)給各級(jí)政府官員所能提供的工作激勵(lì)強(qiáng)度。既然政府組織具有等級(jí)結(jié)構(gòu)，那么政府治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必然會(huì)遇到委托—問題，主要表現(xiàn)在：第一，上層官員并不關(guān)注效率，而是追求個(gè)人控制權(quán)收益（privatebenefitofcontrol）最大化。提高政府組織的工作效率并不能直接給各級(jí)官員帶來物質(zhì)回報(bào)，同時(shí)也不可能通過競(jìng)爭(zhēng)方式淘汰掉沒有效率的官僚組織，因此，政府組織中的上層官員往往沒有足夠的積極性改善政府治理結(jié)構(gòu)的效率。更糟的是，這些上層官員很可能利用其在公共組織中的權(quán)威追求個(gè)人控制權(quán)收益最大化，如在位消費(fèi)或培育裙帶關(guān)系，從而直接造成政府工作效率損失。

第二，下級(jí)官員利用信息優(yōu)勢(shì)虛報(bào)下級(jí)部門履行職能所需的預(yù)算支出借以謀取部門利益。政府體制中上級(jí)官員與下級(jí)官員之間是一種委托—關(guān)系，但上級(jí)官員和下級(jí)官員關(guān)于公共組織的實(shí)際運(yùn)行成本的信息是不對(duì)稱的，下級(jí)官員能夠掌握更多的信息。根據(jù)尼斯凱耐（Niskanen，1971）公共組織預(yù)算理論，公共組織行為的最大特征就是最大化公共組織規(guī)模，因?yàn)楣賳T們的權(quán)利、威望以及借此獲得的控制權(quán)收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)。下級(jí)官員在預(yù)算談判中會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)力求增加本組織或本部門的預(yù)算。這種機(jī)會(huì)主義行為會(huì)使公共機(jī)構(gòu)膨脹和公務(wù)員數(shù)量上升，從而最終導(dǎo)致公共組織效率下降。

第三，政府官員們利用政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力從事設(shè)租活動(dòng)，為其以權(quán)謀私制造便利。政府干預(yù)的目的在于糾正市場(chǎng)配置資源的弊端，但政府干預(yù)卻極易滋生政府官員的設(shè)租行為，即官員背離作為公仆理應(yīng)承擔(dān)的正式職責(zé)而以公共權(quán)力牟取私利。設(shè)租活動(dòng)不僅會(huì)通過利益誘導(dǎo)使私人部門將許多資源用于尋租活動(dòng)，進(jìn)而造成整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)性投入降低，而且會(huì)破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和扭曲市場(chǎng)資源配置。