法制論文范文

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篇1

行政程序的發(fā)展及其法治化，是社會(huì)民主法治發(fā)展的必然的結(jié)果[1]。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，一方面乃因社會(huì)事務(wù)的增加，需要廣大的行政權(quán)力，另一方面隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，政府職能的轉(zhuǎn)變，民主政治的發(fā)展，需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約，以保障人民的權(quán)利不被侵犯。這些正是促成行政程序法制定的原因，因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ强刂菩姓?quán)行使的重要機(jī)制，兩岸的行政程序法制應(yīng)該說(shuō)都是在這樣的背景下催生的。

政治穩(wěn)定與民主政治制度的確立，是行政程序法發(fā)展的政治基礎(chǔ)和動(dòng)力。行政程序法的立法必定以穩(wěn)定的政治為前提，沒(méi)有穩(wěn)定的政治[2]，社會(huì)秩序必定會(huì)動(dòng)蕩，遑論要求政府給予合理行政程序的對(duì)待。除了政治的穩(wěn)定外，民主政治的確立也是推動(dòng)行政程序法立法的動(dòng)因。

政治民主化是促成行政程序立法的客觀環(huán)境。臺(tái)灣地區(qū)自1989年7月開(kāi)始解嚴(yán)，結(jié)束自1949年以來(lái)長(zhǎng)達(dá)50年的，政治民主化有了重大轉(zhuǎn)折，政治逐漸開(kāi)放，人民權(quán)利意識(shí)開(kāi)始增長(zhǎng)，產(chǎn)生一波社會(huì)運(yùn)動(dòng)的浪潮，人民藉由集會(huì)及游行，向政府表達(dá)自身權(quán)益的需求、對(duì)公共政策的不滿(mǎn)，展現(xiàn)對(duì)政治的參與，社會(huì)迅速轉(zhuǎn)變；而大陸地區(qū)在1982年通過(guò)新憲法，這對(duì)行政程序法產(chǎn)生了基礎(chǔ)作用。此后，大陸地區(qū)開(kāi)始朝政治民主化邁進(jìn)，對(duì)行政程序法的推動(dòng)，有正面的誘因。故政治民主化，必然促使人民權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)，而行政程序法正符合人民維護(hù)自身權(quán)益的需求。民主政治故為行政程序法典的直接動(dòng)力論文。

推動(dòng)行政程序法制定的動(dòng)力有一個(gè)共同的特點(diǎn)，便是社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力大，不論是現(xiàn)在的大陸地區(qū)，還是1990年代的臺(tái)灣，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至于法律，都面臨新舊秩序的交錯(cuò)輪替。面對(duì)這樣轉(zhuǎn)型的壓力，對(duì)于提供公平、公開(kāi)與公正的行政程序，對(duì)于參與行政程序，來(lái)自于人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求的聲浪，亦隨之而起，此成為推動(dòng)行政程序法的最大動(dòng)力。在程序的設(shè)計(jì)上，必然面臨行政公正及行政效能提升的協(xié)調(diào)。

因此檢視臺(tái)灣地區(qū)制定行政程序法的時(shí)空，乃處于社會(huì)密集且快速的轉(zhuǎn)型中，大陸地區(qū)也正是如此，行政程序法草案制定的當(dāng)前，正是改革開(kāi)放后，朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快步邁進(jìn)，政府大力推動(dòng)許多重要建設(shè)，經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)。所以說(shuō)行政程序法的產(chǎn)生和完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占有重要地位。

此外，政府方面態(tài)度對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)行政程序法的制定也具有相當(dāng)重要的影響，尤其是由政府透過(guò)專(zhuān)門(mén)調(diào)查或研究委員會(huì)的設(shè)置，進(jìn)行負(fù)有任務(wù)的研究，更是推動(dòng)立法進(jìn)度的保證。除此之外，法學(xué)界的研究，不斷撰寫(xiě)論文，尤其是透過(guò)法學(xué)研討會(huì)提出草案，或是對(duì)政府公布的草案或研究報(bào)告召開(kāi)專(zhuān)門(mén)的研討會(huì)，更是促成行政程序法立法的一大動(dòng)力。而大陸地區(qū)目前學(xué)術(shù)界對(duì)于行政程序法的理論也有熱烈的討論，未來(lái)行政程序法的立法過(guò)程，似亦有賴(lài)政府的推動(dòng)[3]。

整體而言，行政程序立法，不能不考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題[4]。另外對(duì)政府權(quán)利擴(kuò)張的控制以及對(duì)政府科學(xué)管理則是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民權(quán)利意識(shí)提高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)行政程序法的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)的自由化必然會(huì)推動(dòng)政治的民主化，政治民主化的結(jié)果必然會(huì)促使人民要求參與行政程序的決策過(guò)程，進(jìn)而要求行政程序的公開(kāi)、公正與公平，這是一個(gè)立法趨勢(shì)。

相較于外國(guó)的立法過(guò)程，對(duì)實(shí)際行政運(yùn)作作實(shí)證調(diào)查，一直是相當(dāng)受到強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)[5]。臺(tái)灣地區(qū)在制定行政程序法過(guò)程中，似有欠缺。大陸地區(qū)在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)該考量實(shí)際運(yùn)作的情形進(jìn)行立法，方能反映時(shí)代需求，畢竟法律不是理論，而是實(shí)際的運(yùn)作。

（二）立法體系的比較

1、立法模式選擇

關(guān)于行政程序法的法典化的立法，有其困難之處，其原因主要是范圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜、變遷頻繁[6]：其一，范圍廣泛：行政程序法的范圍，遠(yuǎn)較其它法律為廣泛，尤其政府任務(wù)增加，行政權(quán)日漸擴(kuò)大，如何制約行政權(quán)的力量，以保障人民權(quán)利不被行政權(quán)的侵害，把行政程序法統(tǒng)一編纂，其困難自不待言。其二，性質(zhì)復(fù)雜：行政活動(dòng)多樣、復(fù)雜，但各類(lèi)行政行為，差異頗大，故編排一部統(tǒng)一法典，實(shí)不容易。其三，變遷頻繁：行政法規(guī)為國(guó)家行政的運(yùn)作規(guī)范，但是國(guó)家政策要因時(shí)制宜，隨著時(shí)代改變必須有所改變。

但這些困難并非無(wú)法克服，各種行政程序法律規(guī)范有其特殊性，因此把所有行政程序法律規(guī)范，歸納在一部行政程序法中有其困難之處，但是制定各種行政程序共同適用的一般法則，也并非不可能，行政程序法立法目的通過(guò)努力是可以達(dá)成的。

面對(duì)行政程序的立法，首先要解決的是如何設(shè)計(jì)及架構(gòu)法律體系之問(wèn)題，參照各國(guó)立法例，立法結(jié)構(gòu)大概有三種選擇，試分析如下：

（1）并列式

這種立法模式是按照行政行為的類(lèi)別確定行政程序法的基本架構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部份，每一部分分為一種行政行為類(lèi)型，各個(gè)部分內(nèi)部采用線(xiàn)性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線(xiàn)性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。

并列式的結(jié)構(gòu)并不可取。這種結(jié)構(gòu)的立法，如同一部各種行政行為的匯編，由于個(gè)別的行政行為類(lèi)型有許多共通性，因而使許多相同程序在同一部法典中大量重復(fù)，整個(gè)法律篇幅過(guò)長(zhǎng)、拖累。雖然這種立法也有其優(yōu)點(diǎn)，如各類(lèi)行政行為程序自為一體，方便法律的實(shí)施。但是世界各國(guó)行政程序法基本上都不采這種立法結(jié)構(gòu)方式。

（2）總括式

這種立法模式是打破行政行為的類(lèi)別界線(xiàn)，按照行政程序法的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。此種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為類(lèi)別從屬于行政程序的時(shí)間流程。

總括式結(jié)構(gòu)對(duì)各類(lèi)行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能克服并列式篇幅過(guò)長(zhǎng)、重復(fù)的缺點(diǎn)，使行政程序結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，條理清晰。但其卻難以兼顧各類(lèi)行政行為特有的程序制度。

（3）總分式

這種立法模式將整個(gè)行政程序法分成兩個(gè)部分，上半部采總括式，下半部采并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則依不同行為分開(kāi)規(guī)定。

就行政程序法本身的特殊性而言，總分式的立法模式應(yīng)是較好的選擇。行政程序法典內(nèi)容涵蓋實(shí)體法與程序法；同時(shí)行政程序法調(diào)整范圍廣泛，各類(lèi)行政法律關(guān)系差異很大，而行政程序法的基本原則或一般原則，均需普遍適用各領(lǐng)域的行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的。為此，只有透過(guò)總分式結(jié)構(gòu)方能達(dá)到效果。

2、臺(tái)灣地區(qū)的立法體系

臺(tái)灣地區(qū)行政程序的立法體系：第一章總則篇，規(guī)定法例、管轄、當(dāng)事人、回避等等，適用于所有行政行為的規(guī)定，有大量實(shí)體法的規(guī)范；第二章以下則是針對(duì)個(gè)別行政行為，包括行政處分、行政契約等等，分別予以具體規(guī)范。整部行政程序法分成兩個(gè)部分，前面為行政程序的通則性規(guī)定，后面為分則性的規(guī)定，有關(guān)程序性規(guī)范，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則采則分開(kāi)規(guī)定的總括式模式。

3、大陸地區(qū)的立法體系

大陸地區(qū)目前學(xué)者草擬的行政程序法試擬稿主要有兩個(gè)版本：一個(gè)版本是姜明安教授執(zhí)筆，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心課題組2002年完成的《中華人民共和國(guó)行政程序法試擬稿》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“試擬稿”）；另一個(gè)版本是應(yīng)松年教授負(fù)責(zé)的行政立法研究組2003年草擬的《中華人民共和國(guó)行政程序法專(zhuān)家建議稿》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)家建議稿”）；兩個(gè)版本立法體系均采總分式結(jié)構(gòu)，即總則中不分行為的種類(lèi)和程序之階段，對(duì)于各類(lèi)行政行為的共同事項(xiàng)作出統(tǒng)一集中的規(guī)定，為關(guān)于行政行為的一般規(guī)定；分則中則是對(duì)于特定種類(lèi)的行政行為作出特別的規(guī)定?？梢?jiàn)，大陸地區(qū)在行政程序法典化的過(guò)程中，關(guān)于設(shè)計(jì)未來(lái)行政程序的立法結(jié)構(gòu)，不論是專(zhuān)家建議稿或是試擬稿版本，都是以總分式結(jié)構(gòu)為準(zhǔn)則。

雖然這種立法體系，架構(gòu)與內(nèi)在邏輯性聯(lián)系不及其它法典清晰、嚴(yán)密，但基于行政程序法典所調(diào)整范圍的復(fù)雜性，包括對(duì)于程序與實(shí)體內(nèi)容相協(xié)調(diào)，這種體系的編排方式，應(yīng)該說(shuō)是合理和適當(dāng)?shù)摹?/p>

專(zhuān)家建議稿在第一章是總則的規(guī)定，對(duì)于各類(lèi)行政行為則分別規(guī)定；試擬稿共七章，第一章為總則，第七章為附則，其余五章除第五章（特別行政行為的程序）為分則內(nèi)容外，其他章實(shí)際也為總則內(nèi)容，分別包括行政程序主體、行政行為、行政程序的一般制度、行政救濟(jì)與法律責(zé)任。其中主體與行政行為主要為實(shí)體性規(guī)范，而行政程序的一般制度和特別行政行為的程序自然是程序性規(guī)范，行政救濟(jì)與法律責(zé)任則是涵蓋實(shí)體與程序相結(jié)合的規(guī)范。

行政程序法律體系架構(gòu)，總分式是最好的立法選擇，：行政程序法分成兩個(gè)部分，上半部采總括式，下半部采并列式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能則依則分開(kāi)規(guī)定。其理由如下：

其一，行政程序法典不同于民法典及刑法典，雖然涵蓋實(shí)體法，但是主要不是實(shí)體法，所以不能如同民法典及刑法典一樣架構(gòu)體系[7]；行政程序法也不同于訴訟法，雖然主要是規(guī)定程序法，但仍有實(shí)體法的規(guī)范，故不能如同訴訟法體系一樣的架構(gòu)。

其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)多樣、復(fù)雜，為了實(shí)現(xiàn)行政法治的統(tǒng)一，應(yīng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)這個(gè)重要的使命，要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性，采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就可以達(dá)成在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為統(tǒng)一的目標(biāo)。

其三，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好的處理行政程序法與各類(lèi)行政行為的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類(lèi)行政行為法，因?yàn)楦黝?lèi)行政行為法還需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范，以及特有的程序規(guī)范。倘若行政程序法不能與各類(lèi)行政行為相銜接，則整個(gè)行政法體系是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)透過(guò)適當(dāng)分則性的規(guī)定可以與各類(lèi)行政行為法相銜接，使行政法體系完整。

其四，從根本上，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，他與各類(lèi)行政行為形成扇形結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此必須被要求采取總分式結(jié)構(gòu)。

正因?yàn)槿绱耍瑹o(wú)論是臺(tái)灣地區(qū)已制定的行政程序法，或大陸地區(qū)的試擬稿以及專(zhuān)家建議稿，在考量行政程序法的范圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜的特殊性后，均選擇以總分式結(jié)構(gòu)方式作條文編排，是較為可取的立法方式。

（三）立法內(nèi)容的取舍

1、若干待解決的問(wèn)題

世界各國(guó)對(duì)行政程序法規(guī)定的內(nèi)容不盡相同。行政程序法應(yīng)規(guī)定哪些內(nèi)容，從來(lái)就沒(méi)有一定必循之規(guī)，應(yīng)視當(dāng)時(shí)社會(huì)情況等因素來(lái)決定。綜觀各國(guó)對(duì)于行政程序法的內(nèi)容取舍，有以下問(wèn)題需我們?cè)诹⒎Q策時(shí)考慮和找出解決方案[8]：

篇2

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其近幾年來(lái)，國(guó)家及各地出臺(tái)了很多道路運(yùn)輸法律法規(guī)。2004年7月《道路運(yùn)輸條例》頒布實(shí)施，緊接著交通部又出臺(tái)了一系列與《道路運(yùn)輸條例》相配套的管理規(guī)章，為道路運(yùn)輸管理提供了基本法規(guī)依據(jù)，是道路運(yùn)輸法制建設(shè)的一大成果。由于我國(guó)道路運(yùn)輸業(yè)正處在快速發(fā)展的新舊體制交替時(shí)期，道路運(yùn)輸市場(chǎng)法制滯后客觀存在，道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理還有許多法律盲區(qū)。比如城市公交、出租汽車(chē)及這幾年新出現(xiàn)的汽車(chē)租賃業(yè)，都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，《道路運(yùn)輸條例》針對(duì)以上行業(yè)的條文也很籠統(tǒng)，缺乏量化、細(xì)化，執(zhí)法人員不易操作。隨著中央大部制改革的不斷深入，綜合運(yùn)輸方興未艾，建立綜合運(yùn)輸體系勢(shì)在必行。然而目前我國(guó)還沒(méi)有綜合運(yùn)輸管理的法律法規(guī)，各部門(mén)分別依照本部門(mén)的法律法規(guī)制定發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施行業(yè)管理，不利于各種運(yùn)輸方式之間的無(wú)縫對(duì)接。只有加快立法步伐，盡快建立統(tǒng)一、完善、合理的運(yùn)輸行業(yè)法規(guī)體系，才能消除地域和部門(mén)封鎖，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式均衡發(fā)展、密切合作，有效打擊非法經(jīng)營(yíng)，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者的權(quán)益，為運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展提供有力的法律保障。

二、法制教育是重點(diǎn)

“徒法不足以自行”，再好的法律如果得不到實(shí)施，也就成了一紙空文。道路運(yùn)輸法律法規(guī)是靠各級(jí)運(yùn)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員來(lái)實(shí)施的，執(zhí)法人員能否堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是依法治運(yùn)能否順利實(shí)行的關(guān)鍵所在。因此，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)政執(zhí)法人員的法制教育，提高執(zhí)法人員的法制觀念和執(zhí)法水平，建立一支思想好、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)、紀(jì)律嚴(yán)的運(yùn)管隊(duì)伍，是實(shí)施以法治運(yùn)的可靠保證。運(yùn)管部門(mén)要把法制教育作為運(yùn)管隊(duì)伍建設(shè)的重中之重來(lái)抓，采取以會(huì)代訓(xùn)、集中辦培訓(xùn)班、崗位訓(xùn)練、函授學(xué)習(xí)、業(yè)余自學(xué)等多種形式，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行多批次、多層次的法制教育培訓(xùn)。河南省新蔡縣運(yùn)管局堅(jiān)持新進(jìn)人員必訓(xùn)、新法出臺(tái)必訓(xùn)、換崗移位必訓(xùn)、出現(xiàn)執(zhí)法人員過(guò)錯(cuò)必訓(xùn)、提拔任用必訓(xùn)等“五必訓(xùn)”，有效提高執(zhí)法人員的整體法制素質(zhì)和依法行政能力，其經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。要實(shí)施依法治運(yùn)，還要增強(qiáng)道路運(yùn)輸從業(yè)人員以及全體公民的法制意識(shí)。要廣泛利用廣播、電視、報(bào)刊等多種新聞媒體，通過(guò)張貼標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、出動(dòng)宣傳車(chē)、印發(fā)宣傳資料、設(shè)立咨詢(xún)臺(tái)等多種形式，大力宣傳道路運(yùn)輸法律法規(guī)知識(shí)，弘揚(yáng)法制理念，彰顯法治精神。同時(shí)，也可以豐富多彩的活動(dòng)，來(lái)提高法制宣傳效果。比如舉辦道路運(yùn)輸法律法規(guī)知識(shí)競(jìng)賽。法制建設(shè)演講比賽、執(zhí)法比武活動(dòng)、法制宣傳征文、法制文藝演出等，讓執(zhí)法人員自覺(jué)做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法；讓運(yùn)輸業(yè)戶(hù)自覺(jué)做到學(xué)法、知法、懂法、守法，營(yíng)造良好的依法治運(yùn)氛圍。

三、執(zhí)法理念要轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是全黨、全國(guó)人民的歷史使命和奮斗目標(biāo)。作為道路運(yùn)輸行業(yè)的管理部門(mén)，要把維護(hù)道路運(yùn)輸市場(chǎng)穩(wěn)定和諧作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，變“官本主義”為民本主義，堅(jiān)持情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用，積極為廣大人民群眾謀利益、辦實(shí)事、辦好事，融管理于服務(wù)之中。在執(zhí)法過(guò)程中，堅(jiān)決克服高高在上、盛氣凌人的“官老爺”作風(fēng)，堅(jiān)持規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、人性化執(zhí)法。要尊重執(zhí)法相對(duì)人的人格，理解執(zhí)法相對(duì)人的難處，耐心聽(tīng)取執(zhí)法相對(duì)人的陳述和申辯，積極為執(zhí)法相對(duì)人出主意想辦法，反復(fù)宣傳有關(guān)法律法規(guī)，講明利害關(guān)系，使執(zhí)法相對(duì)人明白執(zhí)法人員是在維護(hù)國(guó)家和多數(shù)人的利益，最終取得執(zhí)法相對(duì)人的理解和配合。堅(jiān)持源頭管理為主，路檢路查為輔。在實(shí)施路檢路查之前進(jìn)行調(diào)查摸底，準(zhǔn)確掌握非法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛的數(shù)量、車(chē)型、車(chē)牌號(hào)、活動(dòng)規(guī)律等信息，開(kāi)展有針對(duì)性的稽查，避免逢車(chē)必查，減少攔車(chē)次數(shù)。增加運(yùn)政執(zhí)法的科技含量，實(shí)施網(wǎng)上稽查、利用掌上電腦稽查，傾力打造數(shù)字化、信息化運(yùn)管，減少運(yùn)政執(zhí)法人員與運(yùn)輸業(yè)戶(hù)正面沖突。推行陽(yáng)光稽查，查前告知、處理公開(kāi)、查后回訪(fǎng)，認(rèn)真聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)和建議，反復(fù)審查案件每個(gè)細(xì)節(jié)，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法有誤立即糾正，讓違章業(yè)戶(hù)心服口服。實(shí)行查處分離，避免。開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，防止多頭檢查、重復(fù)檢查。嘗試溫情執(zhí)法，實(shí)行首次不罰，對(duì)首次違章經(jīng)營(yíng)者只批評(píng)教育，講明政策，不予處罰，促其自覺(jué)改正、守法經(jīng)營(yíng)。

四、監(jiān)督機(jī)制要完善

篇3

關(guān)鍵詞：法治、有效政府、有限政府。

我國(guó)加入WTO的目的是旨在全球化經(jīng)濟(jì)一體化的大餐桌上分得一杯羹。但是尚待健全完善的法環(huán)境和政府法制建設(shè)，像左手牽制右手一樣阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

生前為美國(guó)馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授的曼庫(kù)爾。奧爾森在他的《為什么有的國(guó)家窮有的國(guó)家富》一書(shū)中，用排除法論證了文化、人口密度、資本和勞動(dòng)等諸多因素不是決定一個(gè)國(guó)家窮富的根本原因，論證出窮富邊界是國(guó)界——即國(guó)界勾勒出不同的經(jīng)濟(jì)政策和制度。曼庫(kù)爾。奧爾森教授在文中寫(xiě)道：“問(wèn)題在于無(wú)序的個(gè)人行動(dòng)并不能獲得真正的巨額財(cái)富。只有通過(guò)數(shù)百萬(wàn)計(jì)的專(zhuān)業(yè)化工人和其它投入的有效合作，也就是說(shuō)，只有專(zhuān)業(yè)化和貿(mào)易收益得以實(shí)現(xiàn)，它們才能被獲取。雖然低收入社會(huì)能獲得大部分自我實(shí)施交易的好處，它們?nèi)晕茨塬@取大部分最大的專(zhuān)業(yè)化和貿(mào)易收益?！逼湓蚴?，其一“它沒(méi)有公正地執(zhí)行合同制度，從而失去了大部分此類(lèi)需要公正的第三方實(shí)施的交易收益（如在資本市場(chǎng)上的交易）”；其二“它們沒(méi)有在長(zhǎng)期中保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度，從而喪失了大部分資本密集型生產(chǎn)的收益”；其三“這些社會(huì)中的生產(chǎn)和貿(mào)易還受到蹩腳的經(jīng)濟(jì)政策和私人或公共掠奪行為的損害”。曼庫(kù)爾。奧爾森教授文中提出的三個(gè)方面需要的制度保證，就是需要一個(gè)高效率的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法環(huán)境和政府法制建設(shè)。

無(wú)論是在對(duì)市場(chǎng)與法治關(guān)系的探討上，還是在評(píng)判市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)上，政府這一角色都占據(jù)著關(guān)鍵的地位。政府所以說(shuō)是市場(chǎng)與法治關(guān)系中的核心紐帶。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的實(shí)踐到了以實(shí)現(xiàn)“全面建設(shè)小康社會(huì)”為目標(biāo)的時(shí)刻，推動(dòng)政府角色在市場(chǎng)和法治的背景下的轉(zhuǎn)變，是我們面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

建設(shè)法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要解決的兩大問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法環(huán)境中的兩個(gè)重要角色是政府和經(jīng)濟(jì)人（企業(yè)和消費(fèi)者）。政府的行為和經(jīng)濟(jì)人的行為從本質(zhì)上說(shuō)都可以是利已的和機(jī)會(huì)主義的。只有約束政府和經(jīng)濟(jì)人的行為，才能使他們的行為達(dá)到好的效果。

首先，經(jīng)濟(jì)人的天性是機(jī)會(huì)主義的，只要有可能，總想擴(kuò)大自己的利益，即使這樣做會(huì)損害其他經(jīng)濟(jì)人的利益。如果搶東西、偷東西不受懲罰，搶和偷就有吸引力。如果違反承諾不受懲罰，守信就沒(méi)有吸引力。自由競(jìng)爭(zhēng)能解決問(wèn)題嗎？不一定，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)可以提高福利，也可以減少福利，關(guān)鍵是看產(chǎn)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的確定。

因此，為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的功能，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須解決的一大問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)人必須被約束。這種約束至少包括三項(xiàng)內(nèi)容：產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)、合同的實(shí)施、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。沒(méi)有這些，經(jīng)濟(jì)人的行為不受到約束，市場(chǎng)就是無(wú)序的，經(jīng)濟(jì)人的為自己利益的努力將互相傷害，而不是互相有利。

由誰(shuí)約束經(jīng)濟(jì)人？一種可能是經(jīng)濟(jì)人自己，經(jīng)濟(jì)人為了自己的利益也許會(huì)遵守秩序，比如他在乎自己的“聲譽(yù)”，因?yàn)閴牡摹奥曌u(yù)”導(dǎo)致將來(lái)別人的不合作，喪失圖利的機(jī)會(huì)。如果短期的利益小于長(zhǎng)期帶來(lái)的損失，經(jīng)濟(jì)人基于聲譽(yù)考慮會(huì)遵守秩序。另一種可能是社會(huì)的非正式習(xí)俗，比如“誠(chéng)信”。它是一種“社會(huì)資本”或共享的信仰。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，雖然個(gè)人聲譽(yù)和社會(huì)誠(chéng)信起很大作用，但它們對(duì)維持大量的復(fù)雜的交易是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、合同的實(shí)施、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管需要一個(gè)執(zhí)行規(guī)則的第三者，這個(gè)第三者就是政府。

人們習(xí)慣對(duì)政府的“守夜人”職責(zé)輕描淡寫(xiě)，實(shí)際上，政府要做到使市場(chǎng)有秩序是非常不容易的。它要保護(hù)產(chǎn)權(quán)不受侵害，特別是不受強(qiáng)勢(shì)的侵害；它還要保障合同的實(shí)施，公正地實(shí)施；它還要做適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，保障競(jìng)爭(zhēng)的秩序。

但是，引進(jìn)一個(gè)強(qiáng)大的政府馬上引入另一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)這個(gè)政府用它的權(quán)力去保護(hù)產(chǎn)權(quán)，實(shí)施合同，并做到有利于市場(chǎng)的監(jiān)管時(shí)，這個(gè)政府也可以用它的權(quán)力破壞產(chǎn)權(quán)，不公正地實(shí)施合同，做不利于市場(chǎng)的管制。有兩個(gè)基本原因使人們對(duì)政府的濫用權(quán)力極為憂(yōu)慮。第一，政府的壟斷性強(qiáng)制權(quán)力。本來(lái)，賦予政府壟斷的“守夜人”職責(zé)是為了節(jié)省成本，但是這一壟斷性強(qiáng)制權(quán)力自然使經(jīng)濟(jì)人受到政府的威脅。第二，政府并不是由一個(gè)人組成的，而是一個(gè)龐大的組織，即使有些官員是為了公共利益的，卻不能保證所有官員都這樣。

法治造就有限政府與有效政府

如何較好地解決這一兩難問(wèn)題呢？即約束經(jīng)濟(jì)人又發(fā)揮政府的作用，但同時(shí)又約束政府呢？沒(méi)有完美的制度，但目前人類(lèi)發(fā)明的最好的制度就是法治。所謂法治，就是經(jīng)濟(jì)人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的約束。法律通過(guò)政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)，實(shí)施合同，維持市場(chǎng)秩序，但同時(shí)法律也約束政府。

法治的約束政府的作用是區(qū)別“以法治國(guó)”（或稱(chēng)“法制”）與“法治”的試金石?！耙苑ㄖ螄?guó)”是政府以法律為工具來(lái)管制經(jīng)濟(jì)人，但是政府自己在法律之上，不受法律約束。因此，“以法治國(guó)”下的政府本質(zhì)上是無(wú)限政府。法治的第一個(gè)作用是約束政府，第二個(gè)作用才是約束經(jīng)濟(jì)人，是針對(duì)常見(jiàn)的誤區(qū)提出的。重要的是，法治造就一個(gè)有限與有效的政府。因此，法治是建設(shè)好的政府，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度保障。在法治下，政府與經(jīng)濟(jì)人是一種“保持距離型”關(guān)系。

法治通過(guò)預(yù)先制定的規(guī)則來(lái)劃分政府和個(gè)人的權(quán)利范圍，建立決策和解決糾紛的程序。通過(guò)這種方式，政府受到約束。當(dāng)然，法治并不是約束政府的唯一方式。公民社會(huì)和民主是約束政府的另外兩種方式。公民社會(huì)通過(guò)非政府組織輿論、媒體等渠道約束政府。民主是以投票的方式，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則確定政府人員，決定事情，從而約束政府。

在三種約束政府的機(jī)制——法治、公民社會(huì)和民主——中，我們特別強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)，并不是否認(rèn)公民社會(huì)和民主的作用，而是指出制度建設(shè)中的一種適當(dāng)程序。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，法治建設(shè)可以比較直接而且效用比較高地推動(dòng)好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立。用法治來(lái)約束政府應(yīng)該排在優(yōu)先順序上。法治是獨(dú)立于公民社會(huì)和民主的約束政府的形式，并不是不先建立民主就不能在法治建設(shè)上有建樹(shù)。雖然三者之間確實(shí)有聯(lián)系，但是這種聯(lián)系并不能推導(dǎo)出沒(méi)有民主，沒(méi)有公民社會(huì)，就不能去建設(shè)法治。實(shí)際中存在很多的空間，努力推動(dòng)法治建設(shè)是可以有所作為的。

違背有限政府的兩類(lèi)情況

法治下的政府是有限政府，法治的一個(gè)重要作用是約束政府。為什么要把約束政府放在首要位置，這跟我國(guó)的歷史和現(xiàn)狀有關(guān)。因?yàn)槲覀兊臍v史是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走過(guò)來(lái)的，我們的現(xiàn)狀是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。在職能和體制上來(lái)講，政府習(xí)慣的是無(wú)所不包，而且我們的歷史上沒(méi)有有限政府的概念，沒(méi)有政府行為要受到約束的概念，所以約束政府應(yīng)該作為法治建設(shè)的重點(diǎn)。

在現(xiàn)實(shí)中，違背法治的突出表現(xiàn)正是法治沒(méi)有約束政府，即政府沒(méi)有能成為真正的有限政府。

這里有兩類(lèi)情況：第一類(lèi)情況是政府頒布的限制經(jīng)濟(jì)人活動(dòng)空間的法律太多。有法律的國(guó)家并不一定是法治國(guó)家，立法多并不意味朝法治國(guó)家邁進(jìn)。事實(shí)證明，眾多的限制經(jīng)濟(jì)人活動(dòng)的法律，往往是造成了很多壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要原因。這在中國(guó)雖然是新出現(xiàn)的問(wèn)題，但是在其它國(guó)家是老問(wèn)題了。法律多并不是法治。相反，通過(guò)一系列法律、法規(guī)來(lái)捆綁經(jīng)濟(jì)人，是打著法治的旗號(hào)，實(shí)施以法治國(guó)。

篇4

（一）公安消防隊(duì)伍不斷擴(kuò)大根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)消防官兵數(shù)量曾在三年內(nèi)增加了12.5%，更多的人愿意為人民服務(wù)，獻(xiàn)身于消防建設(shè)工作，是一件值得鼓勵(lì)的事。

（二）消防人員整體素質(zhì)提高近年來(lái)，消防人員身體、文化素質(zhì)都有了很大的提高。擁有大專(zhuān)以上學(xué)歷的人數(shù)明顯增加，身體素質(zhì)訓(xùn)練更加嚴(yán)格。

（三）執(zhí)法、監(jiān)督、服務(wù)程序更加規(guī)范完善公安部全面精簡(jiǎn)了消防審批項(xiàng)目，并在現(xiàn)有的法律條款中進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。此外，為了方便群眾，有關(guān)部門(mén)簡(jiǎn)化了審批程序，增加了審批透明度。

二、我國(guó)消防法制建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）法律體系不夠完善目前，《消防法》是我國(guó)最主要的消防法律，是制定其他規(guī)范準(zhǔn)則的基礎(chǔ)。但是，問(wèn)題就在于《消防法》與其他規(guī)范準(zhǔn)則有時(shí)并不相容。例如：《消防法》規(guī)定，縣級(jí)以上的消防機(jī)構(gòu)才能進(jìn)行執(zhí)法，但是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中卻規(guī)定，派出所有消防管理權(quán)。再如：《消防法》規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重點(diǎn)單位進(jìn)行定期檢查，但是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中規(guī)定的卻是，抽點(diǎn)單位。這樣的矛盾之處還有很多。此外，部門(mén)之間由于法律規(guī)章間的偏差爭(zhēng)權(quán)也是常有的事。

（二）法律法規(guī)與社會(huì)形勢(shì)不相適應(yīng)法律的制定、修改需要很長(zhǎng)時(shí)間，因而有一定的前瞻性，但前瞻的時(shí)間是有限的。社會(huì)發(fā)展的速度有時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前瞻時(shí)間，這就造成了兩者之間的不相適應(yīng)。比如：一些消防安全建筑的設(shè)計(jì)并不符合國(guó)家規(guī)定的技術(shù)要求。如果執(zhí)行規(guī)范，就會(huì)影響投資；不執(zhí)行規(guī)范，就會(huì)被追究責(zé)任，進(jìn)退兩難。另外，消防法律對(duì)建筑工程的溯及問(wèn)題上，未考慮新舊，損害單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，破壞了政府形象。

（三）執(zhí)法不合理《消防法》中的很多法律都規(guī)定，逾期不改的才進(jìn)行懲罰。于是，很多企業(yè)利用這點(diǎn)鉆空子，在被查到時(shí)短期整改，未被查到時(shí)仍然我行我素。再者，許多執(zhí)法者看到法律條文中主語(yǔ)眾多、不太理解的語(yǔ)句就會(huì)按照自己的理解去執(zhí)行法律，這就給消防安全造成了隱患，并且失去了立法的意義。除此以外，執(zhí)法人員執(zhí)法意識(shí)淡薄，只在乎表面問(wèn)題，立案不結(jié)案等也是值得注意的問(wèn)題。

（四）執(zhí)法人員素質(zhì)不高很多執(zhí)法人員只把自己的職責(zé)當(dāng)作一份賺錢(qián)的工作，因此，不注重個(gè)人素質(zhì)的培養(yǎng)。消防執(zhí)法需要身體、文化等很高的專(zhuān)業(yè)綜合素質(zhì)?，F(xiàn)在的執(zhí)法人員大多從其他單位轉(zhuǎn)來(lái)，不愛(ài)鍛煉身體，不愛(ài)鉆研消防理論知識(shí)和法律法規(guī)，而且貪贓枉法、濫用私權(quán)。應(yīng)該重視執(zhí)法人員的素質(zhì)教育，避免、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)立法，完善法律法規(guī)公安消防部門(mén)和消防人員應(yīng)當(dāng)按照《消防法》、《立法法》等法律文件，對(duì)消防準(zhǔn)則、規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)一細(xì)致的整理，并對(duì)《消防法》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等進(jìn)行及時(shí)修訂。經(jīng)過(guò)一系列的規(guī)范、精簡(jiǎn)處理，保證相關(guān)部門(mén)職權(quán)的行使，有效提高執(zhí)法人員執(zhí)法效率，從而做到切實(shí)維護(hù)人民群眾合法利益。

（二）提高執(zhí)法意識(shí)、加強(qiáng)思想教育各級(jí)消防機(jī)構(gòu)、人員務(wù)必要牢記自己的職責(zé)所在，奉承一心為民的宗旨，維護(hù)國(guó)家消防安全，保障人民生活質(zhì)量。如果執(zhí)法隊(duì)伍中出現(xiàn)、以權(quán)欺弱、侵犯廣大人民群眾利益的現(xiàn)象，應(yīng)該立即制止，并做出嚴(yán)厲的懲罰，嚴(yán)明執(zhí)法紀(jì)律。相關(guān)消防部門(mén)可以定期召開(kāi)消防會(huì)議，講解消防法律，對(duì)執(zhí)法態(tài)度堅(jiān)決、公私分明的執(zhí)法人員予以表彰，對(duì)、損害人民利益的執(zhí)法人員進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)和懲罰。要教育消防執(zhí)法人員時(shí)刻為人民著想，切實(shí)為民謀利。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平的培訓(xùn)只有深刻的理解法律法規(guī)，并明白其用途，才能在執(zhí)法水平方面成為一個(gè)合格的執(zhí)法人員。因此，各消防單位要積極組織消防執(zhí)法人員參加各種崗位練兵活動(dòng)，并在這個(gè)過(guò)程中講解相關(guān)法律法規(guī)，觀看執(zhí)法視頻，讓每一個(gè)執(zhí)法人員深刻理解法律內(nèi)涵，并能在實(shí)際執(zhí)法中熟練運(yùn)用法律法規(guī)。領(lǐng)導(dǎo)層更要親身參與，以身作則，虛心學(xué)習(xí)，為執(zhí)法人員學(xué)習(xí)法律法規(guī)、培養(yǎng)個(gè)人素質(zhì)起帶頭作用。此外，各部門(mén)還可以安排特別培訓(xùn)班，為理解能力稍弱的執(zhí)法人員認(rèn)真講解法律法規(guī)，切實(shí)提高執(zhí)法人員執(zhí)法水平。綜合素質(zhì)方面，在職繼續(xù)教育，體能訓(xùn)練都是很好的加強(qiáng)方法。各級(jí)部門(mén)、人員應(yīng)該共同努力，塑造一支高素質(zhì)、高水平執(zhí)法隊(duì)伍。

（四）規(guī)范執(zhí)法，健全制約機(jī)制各單位在執(zhí)法中應(yīng)分工明確、責(zé)任到人、嚴(yán)格考評(píng)、獎(jiǎng)懲分明。其次，執(zhí)法單位要自覺(jué)接受?chē)?guó)家行政監(jiān)督，并開(kāi)通公共主頁(yè)、公共舉報(bào)電話(huà)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（五）借鑒國(guó)外先進(jìn)制度自我研究的同時(shí)，也要關(guān)注國(guó)外的發(fā)展。可以派遣留學(xué)生到國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)的消防制度，根據(jù)當(dāng)前的國(guó)情，取其精華去其糟粕，將好的制度適當(dāng)引進(jìn)法律法規(guī)的編寫(xiě)，為更好的建設(shè)消防法制做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

篇5

關(guān)鍵詞：北極；國(guó)際法；北極條約；聯(lián)合國(guó)海洋法公約

2007年8月2日，俄羅斯“和平1號(hào)”深海潛水器在4261米深的北冰洋底羅蒙諾索夫海嶺插上俄羅斯國(guó)旗，此后，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極的關(guān)注不斷升溫。其實(shí)，“冰冷”的北極成為世界各國(guó)的關(guān)注熱點(diǎn)并非偶然。簡(jiǎn)言之，該地區(qū)資源、交通、軍事等方面重要性的不斷凸顯和法律地位上若干不確定性的持續(xù)存在，使其早已成為有關(guān)國(guó)家明爭(zhēng)暗斗的對(duì)象。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際關(guān)系的種種跡象尤其表明，北極問(wèn)題已經(jīng)來(lái)到一個(gè)不同前途命運(yùn)何去何從的抉擇關(guān)口：它既可能隨著有關(guān)國(guó)家爭(zhēng)奪的加劇，成為國(guó)際沖突新的“火藥桶”，也可能通過(guò)合理協(xié)調(diào)國(guó)家間利益，成為國(guó)際合作和造福人類(lèi)的典范。

北極問(wèn)題背后，既有錯(cuò)綜復(fù)雜的政治和外交因素，也涉及很多鮮明和獨(dú)特的國(guó)際法問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)于北極問(wèn)題的討論，主要是著眼于國(guó)際關(guān)系和雙(多)邊外交對(duì)該問(wèn)題的緣起和影響加以分析，而對(duì)其中的主要國(guó)際法問(wèn)題卻涉獵不多，如：北極地區(qū)目前在國(guó)際法上處于何種地位?有關(guān)國(guó)家關(guān)于北極海域200海里以外大陸架的主張?jiān)趪?guó)際法上是否具有合法性，對(duì)北極法律地位有何影響?等等。本文的目的，首先在于通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析和回答，探索如何運(yùn)用國(guó)際法妥善解決北極地位問(wèn)題，即是否可能通過(guò)某種國(guó)際法機(jī)制的設(shè)計(jì)和適用，在國(guó)家間彌合分歧、促成合作。由此出發(fā)，本文還試圖就國(guó)際法在國(guó)際秩序中的作用提出一些作者的思考。

一、北極地區(qū)地理概況及其法律地位

北極地區(qū)是指以北極點(diǎn)為中心、北極圈(北緯66°33′)以?xún)?nèi)的廣闊地區(qū)，包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地及島嶼、北極苔原帶和泰加林帶，總面積為2100萬(wàn)平方公里，約占地球總面積的1/25。北極地區(qū)的陸地面積近800萬(wàn)平方公里，有居民700多萬(wàn)。

北極地區(qū)氣候寒冷，環(huán)境惡劣。北冰洋冰蓋面積占總面積的2/3左右，其余海面上分布有自東向西漂流的冰山和浮冰。不過(guò)，近年來(lái)，全球環(huán)境變化和氣候變暖的趨勢(shì)在北極也得到了明顯的反映。根據(jù)300多名科學(xué)家組成的國(guó)際工作隊(duì)對(duì)北極為期四年科學(xué)研究的結(jié)果，北極的氣候正在迅速變暖，過(guò)去20多年中其速度差不多是世界上其他區(qū)域的兩倍，出現(xiàn)了冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測(cè)，北極的夏季海冰至少有一半會(huì)在本世紀(jì)末溶化，到2100年該區(qū)域的氣溫將上升4℃-7℃。在此背景下，北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、交通和戰(zhàn)略意義正越來(lái)越多地為人們所認(rèn)知。

首先，北極是地球上極少數(shù)未開(kāi)發(fā)的自然資源“寶庫(kù)”之一，蘊(yùn)藏著豐富的石油、天然氣、礦物和漁業(yè)資源。根據(jù)美國(guó)公布的一項(xiàng)官方估計(jì)，世界上尚未發(fā)現(xiàn)的石油和天然氣儲(chǔ)量1/4都在北極地區(qū)。北冰洋沿岸地區(qū)及沿海島嶼還有儲(chǔ)量可觀的煤、鐵、磷酸鹽、泥炭和有色金屬。而且，隨著全球變暖、冰蓋融化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，北極自然資源的開(kāi)發(fā)將變得現(xiàn)實(shí)可行，這對(duì)于有關(guān)國(guó)家(特別是北冰洋沿岸國(guó)家)無(wú)疑有著巨大的吸引力。

其次，北極還具有重要的交通意義。隨著北冰洋海冰消融和航海技術(shù)的不斷進(jìn)步，美洲大陸西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亞洲大陸東北部的“東北通道”(NortheastPassage)已被視為新的“大西洋—太平洋軸心航線(xiàn)”?！拔鞅蓖ǖ馈蔽挥诩幽么蟊睒O群島沿岸，穿越北冰洋而連接大西洋和太平洋，蜿蜒5000余公里。該通道可以使從英國(guó)倫敦到日本橫濱的航行由14650海里縮短到不足8000海里，從橫濱到荷蘭鹿特丹的航程則從15640海里縮短到大約6610海里。

此外，北極地區(qū)的軍事和戰(zhàn)略意義也十分顯著。該地區(qū)非常適合配備了核彈頭的潛艇隱蔽，因?yàn)楸北蟊鶎涌梢杂行У乇Ｗo(hù)其不被飛機(jī)和衛(wèi)星偵察設(shè)施發(fā)現(xiàn)，不停移動(dòng)中的厚厚冰層還可以對(duì)聲波進(jìn)行干擾，從而破壞水下監(jiān)控系統(tǒng)的跟蹤，這些潛艇自身卻可以在冰層下自由行動(dòng)?；谶@些原因，加拿大和美國(guó)等國(guó)已在其北極領(lǐng)土建立了多個(gè)軍事基地。

北極地區(qū)的邊緣陸地分屬亞洲、歐洲、北美三洲大陸北部。歷史上，北冰洋沿岸國(guó)(美國(guó)、加拿大、冰島、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和俄羅斯八國(guó))之間曾有過(guò)一系列領(lǐng)土爭(zhēng)議，目前，這些領(lǐng)土(包含內(nèi)水)劃分問(wèn)題大多已通過(guò)不同方式得到解決，但仍然遺留了一些棘手的待決問(wèn)題。例如，加拿大和丹麥對(duì)兩國(guó)之間的漢斯島(HansIsland)長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。此外，加拿大和美國(guó)對(duì)于西北通道的法律地位也一直存在爭(zhēng)議。加拿大堅(jiān)持認(rèn)為，其北極群島構(gòu)成一個(gè)完整的“群島水域”，包括西北通道在內(nèi)的該水域全部屬于加拿大內(nèi)水。重視海上通行權(quán)的美國(guó)則認(rèn)為西北通道是適用“過(guò)境通行”制度的國(guó)際海峽，不承認(rèn)加拿大對(duì)北極群島水域的。

更為棘手的是北極地區(qū)2/3以上終年冰封的海域。由于其“非陸非海、亦陸亦海”的特點(diǎn)，人們對(duì)這些海域的法律屬性和地位問(wèn)題曾有過(guò)種種不同主張。加拿大和前蘇聯(lián)就曾先后于1909年和1926年依據(jù)“扇形原則”(sectorprinciple)提出了對(duì)北冰洋海域的要求?！?〕不過(guò)，“扇形原則”在理論上和大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐中都沒(méi)有得到支持。越來(lái)越多的人認(rèn)為，這些海域并不是陸地而是冰封海洋，而且冰隨著海流移動(dòng)，因而不適于占領(lǐng)；相反，一般國(guó)際法特別是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)有關(guān)海域劃分和法律地位的規(guī)定可以適用。據(jù)此，北冰洋沿岸國(guó)家可以對(duì)以下幾個(gè)區(qū)域主張或管轄權(quán)：(1)一國(guó)測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)與該國(guó)陸地之間的水域構(gòu)成該國(guó)的內(nèi)水；(2)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)起可以向外劃定不超過(guò)12海里的領(lǐng)海；(3)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起，沿海國(guó)可以劃定不超過(guò)200海里的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；(4)一國(guó)陸地向海洋自然延伸部分構(gòu)成該國(guó)大陸架。其中，內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)土的組成部分，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架則不屬于沿海國(guó)領(lǐng)土。除上述區(qū)域外，北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公海或“國(guó)際海底區(qū)域”，根據(jù)《公約》，前者實(shí)行公海自由原則，后者則作為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開(kāi)發(fā)，它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。

因此，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，北極地區(qū)(特別是終年冰封的北冰洋海域)既不屬于“無(wú)主之地”，也不能說(shuō)是處于法律真空。但該《公約》作為一份全球性的“海洋大”，沒(méi)有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)該地區(qū)法律地位和環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察、資源開(kāi)發(fā)、軍事化利用等方面的制度作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之外，專(zhuān)門(mén)針對(duì)北極訂立并且目前仍然生效的多邊條約僅有兩個(gè)：一個(gè)是為了解決北極斯瓦爾巴德群島歸屬問(wèn)題，而由有關(guān)國(guó)家在1920年簽署的《斯瓦爾巴德群島條約》(內(nèi)容見(jiàn)下)，另一個(gè)是1973年加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)簽訂的《保護(hù)北極熊協(xié)定》。顯然，這兩個(gè)條約涵蓋的地理范圍或事項(xiàng)范圍十分有限。總之，北極法律地位和相關(guān)制度還存在很大的不確定性，這一狀況與該地區(qū)戰(zhàn)略重要性的上升形成了巨大反差，從而為有關(guān)國(guó)家在北極爭(zhēng)奪加劇埋下了伏筆。還應(yīng)看到，即使是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身，其有關(guān)規(guī)定在北極地區(qū)的適用也可能存在不同程度的問(wèn)題，以俄羅斯為代表的有關(guān)國(guó)家對(duì)200海里以外大陸架(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“外大陸架”)的主張恰恰表明了這一點(diǎn)。

二、俄羅斯有關(guān)外大陸架主張的分析

為了準(zhǔn)確理解俄羅斯的有關(guān)主張，首先需要對(duì)《公約》第76條(大陸架的定義)加以分析。該條共10款，是在1958年《大陸架公約》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)1973—1982年聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的反復(fù)協(xié)商達(dá)成的，其主要規(guī)定可概括如下：

1.沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起到大陸邊的外緣的距離不到200海里，則擴(kuò)展到200海里的距離。(第1款)

2.大陸邊包括沿海國(guó)陸塊沒(méi)入水中的延伸部分，由陸架、陸坡和陸基的海床和底土構(gòu)成，它不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土。(第3款)

3.在大陸邊從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起超過(guò)200海里的任何情形下，沿海國(guó)應(yīng)以下列兩種方式之一，劃定大陸邊的外緣：(i)以最外各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線(xiàn)，每一定點(diǎn)上沉積巖厚度至少為從該點(diǎn)至大陸坡腳最短距離的1%；或(ii)以離大陸坡腳的距離不超過(guò)60海里的各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線(xiàn)。在沒(méi)有相反證明的情形下，大陸坡腳應(yīng)定為大陸坡坡底坡度變動(dòng)最大之點(diǎn)。(第4款)

4.按照上述方法劃定的大陸架在海床上的外部界線(xiàn)各定點(diǎn)，不應(yīng)超過(guò)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起350海里，或不應(yīng)超過(guò)連接2500米深度各點(diǎn)的2500米等深線(xiàn)100海里。(第5款)

5.盡管如此，在海底洋脊上的大陸架外部界限不應(yīng)超過(guò)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起350海里。本款規(guī)定不適用于作為大陸邊自然構(gòu)成部分的海臺(tái)、海隆、海峰、暗灘和坡尖等海底高地。(第6款)

6.主張從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起200海里以外大陸架界限的沿海國(guó)，應(yīng)將有關(guān)信息提交在公平地區(qū)代表制基礎(chǔ)上成立的一個(gè)“大陸架界限委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“委員會(huì)”)，該委員會(huì)應(yīng)就有關(guān)劃定大陸架外部界限的事項(xiàng)向沿海國(guó)提出建議，沿海國(guó)在這些建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架界限應(yīng)有確定性和拘束力。(第8款)

上述異常復(fù)雜的條文規(guī)定，是《公約》談判過(guò)程中不同國(guó)家利益妥協(xié)和折衷的結(jié)果?？梢钥闯?，《公約》對(duì)大陸架范圍的確定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)為基礎(chǔ)，同時(shí)為了兼顧寬大陸架?chē)?guó)家和窄大陸架?chē)?guó)家以及其他非沿海國(guó)的利益，采取了一個(gè)綜合距離、深度和地質(zhì)地貌特點(diǎn)的大陸架界限標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)一方面允許窄大陸架?chē)?guó)家(不足200海里)將其大陸架擴(kuò)展到200海里，另一方面允許寬大陸架?chē)?guó)家劃定超出200海里的大陸架，但后者要受到上述第76條第4款和第5款中所謂“愛(ài)爾蘭公式”(IrishFormula)的雙重限制。

根據(jù)《公約》規(guī)定，提出外大陸架主張的國(guó)家應(yīng)在成為《公約》締約國(guó)最長(zhǎng)10年內(nèi)向委員會(huì)提交所需信息，但2001年5月《公約》締約國(guó)大會(huì)決定，任何國(guó)家不應(yīng)被要求在2009年之前提交信息。俄羅斯于1997年批準(zhǔn)加入《公約》，也就是說(shuō)，2009年是它可以提交所需信息的最遲時(shí)間。事實(shí)上，俄在2001年12月20日就提出了關(guān)于在北冰洋和太平洋劃定外大陸架界限的申請(qǐng)，這也是委員會(huì)自1997年正式成立以來(lái)收到的第一份相關(guān)申請(qǐng)。根據(jù)俄羅斯的主張，北冰洋底包括羅蒙諾索夫海嶺和門(mén)捷列夫海嶺在內(nèi)一直到北極點(diǎn)的120萬(wàn)平方公里海域都屬于俄羅斯西伯利亞領(lǐng)土的自然延伸。值得注意的是，大陸架是海底資源儲(chǔ)量最為可觀的部分，在北冰洋地區(qū)也是如此。根據(jù)預(yù)測(cè)，北冰洋地區(qū)蘊(yùn)藏的石油資源大約有1300億噸，主要都在大陸架；其中僅俄羅斯所申請(qǐng)的外大陸架范圍內(nèi)就蘊(yùn)藏著約50億噸的標(biāo)準(zhǔn)燃料碳?xì)浠衔铩?/p>

俄羅斯的上述主張，實(shí)際上包含兩個(gè)問(wèn)題：首先，相關(guān)海底區(qū)域是否屬于俄羅斯陸地領(lǐng)土的自然延伸?其次，假定前一問(wèn)題的回答是肯定的，俄羅斯的主張是否符合《公約》第76條第4款、第5款的限制?這兩個(gè)問(wèn)題都需要以《公約》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合地質(zhì)地貌等方面的科學(xué)依據(jù)作出回答。委員會(huì)在2002年6月曾以協(xié)商一致方式通過(guò)了對(duì)俄羅斯所主張大陸架界限的審查結(jié)論，要求俄羅斯補(bǔ)充進(jìn)一步資料和信息，或建議其根據(jù)審查結(jié)果修訂相關(guān)劃界主張。俄隨后開(kāi)展了多項(xiàng)科考活動(dòng)(包括前述2007年8月進(jìn)行的探測(cè))，并在羅蒙諾索夫海嶺和門(mén)捷列夫海嶺采取了土壤、水和生物的樣本，以謀求為上述主張?zhí)峁└欣淖C據(jù)。不過(guò)，俄羅斯的主張勢(shì)必面臨很多難以解決的困難和爭(zhēng)議。這一方面是因?yàn)椤叮s》第76條所涉關(guān)于外大陸架范圍的依據(jù)或參數(shù)很多不易確定或難以得到認(rèn)可，如海床的輪廓、坡度可能隨著時(shí)間的推移而改變；不少大陸架沒(méi)有所需的海圖；所涉及的2500米等深線(xiàn)技術(shù)上難以確定，并且會(huì)因海平面的改變而改變；大陸邊外緣沉積巖厚度難以準(zhǔn)確測(cè)定；等等。而在自然條件惡劣的北極海域，要測(cè)定有關(guān)參數(shù)或提供《公約》要求的其他充分依據(jù)更是難上加難。截至2009年7月，委員會(huì)共收到51份關(guān)于在不同海域劃定外大陸架的申請(qǐng)，在其中8份已由委員會(huì)進(jìn)行審查并提出建議的申請(qǐng)中，還沒(méi)有任何一項(xiàng)申請(qǐng)得到委員會(huì)的支持。無(wú)論如何，相比有關(guān)內(nèi)水、領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的規(guī)定《，公約》中關(guān)于大陸架(主要是涉及外大陸架部分)范圍的規(guī)定更為復(fù)雜、也具有更大的不確定性。在俄羅斯以外的北極國(guó)家中，挪威(2006年)、冰島(2009年)、丹麥(2009年)等都先后向委員會(huì)正式提出了劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng)，有的(包括加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)等)早在2002年就對(duì)俄羅斯的申請(qǐng)?zhí)岢隽水愖h，認(rèn)為“俄羅斯有關(guān)北極大陸架的主張存在重大缺陷”。這似乎預(yù)示著，各北極國(guó)家在劃定該地區(qū)外大陸架問(wèn)題上很可能形成既無(wú)法割舍、也難以破解的困局。這不僅僅是對(duì)《公約》外大陸架體制提出的挑戰(zhàn)，還有可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，使本已十分薄弱的北極現(xiàn)有法律制度進(jìn)一步無(wú)序化。

三、構(gòu)建北極國(guó)際法律制度的思考和展望

正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的一份評(píng)論所指出的那樣，有關(guān)國(guó)家在北極地區(qū)展開(kāi)的爭(zhēng)奪，凸顯了開(kāi)發(fā)北極問(wèn)題上的兩股趨勢(shì)：其中之一是北極正經(jīng)歷始料未及的快速變化，部分表現(xiàn)為冰蓋以超乎人們預(yù)料的速度在溶化；而另一項(xiàng)則表現(xiàn)為大量危險(xiǎn)的政治、法律和技術(shù)分歧尚存，威脅到地球上這塊最脆弱卻維持生命的地區(qū)的未來(lái)秩序。

上述兩股趨勢(shì)的結(jié)果，使北極面臨著一系列重要而現(xiàn)實(shí)的威脅。例如，該地區(qū)尚待解決的領(lǐng)土歸屬和劃界問(wèn)題、自然資源的開(kāi)采和使用問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題以及北極地區(qū)的軍事化利用等等，都可能進(jìn)一步引發(fā)有關(guān)國(guó)家間的紛爭(zhēng)，加大在該地區(qū)爆發(fā)沖突的可能性，從而使北極乃至整個(gè)人類(lèi)的美好未來(lái)蒙上陰影。

然而，在各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深的情況下，國(guó)家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來(lái)越明顯，這就要求各國(guó)在北極地區(qū)開(kāi)展有效合作，為國(guó)際和平、發(fā)展和國(guó)家間的共同繁榮作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。這里，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：相關(guān)國(guó)際法制度的缺失或不健全，是北極所面臨各種問(wèn)題的重要原因；全面構(gòu)建、完善北極法律制度，則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。

任何一種有效國(guó)際法制度的形成，既不可避免地需要從以往相關(guān)實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)，也必然要著眼于國(guó)際關(guān)系的發(fā)展并考慮所處理問(wèn)題的特殊性。未來(lái)北極的制度構(gòu)建，可資借鑒的模式主要有以下幾種：

1、《南極條約》模式。1959年12月1日，美國(guó)等12個(gè)國(guó)家簽訂《南極條約》，規(guī)定了南極地區(qū)應(yīng)專(zhuān)為和平目的使用、科學(xué)調(diào)查自由和國(guó)際合作、凍結(jié)對(duì)南極的領(lǐng)土要求等內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和管理等方面的所謂“南極條約體系”。這一模式的吸引力在于，它為南極地區(qū)“量身定制”了關(guān)于其法律地位和相關(guān)法律制度的全面安排，而同屬極地的北極地區(qū)所需要解決的主要問(wèn)題也正在于此。

2、《斯瓦爾巴德群島條約》模式?？偯娣e62700平方公里的斯瓦爾巴德群島位于北極巴倫支海和格陵蘭海之間，是地球上有人居住的最北的地方之一。根據(jù)英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威、瑞典等18個(gè)國(guó)家1920年在巴黎簽訂的《斯瓦爾巴德群島條約》(1925年中國(guó)、前蘇聯(lián)等33個(gè)國(guó)家也成為締約國(guó))，各締約國(guó)承認(rèn)挪威“具有充分和完全的”，該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)的目的所利用”，但各締約國(guó)的公民可以自由進(jìn)入，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)。該條約使斯瓦爾巴德群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是惟一一個(gè)非軍事區(qū)。

3、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》模式。該《公約》對(duì)各種海域劃分和各國(guó)在有關(guān)海域開(kāi)展活動(dòng)的法律制度作了較為全面和一般性的規(guī)定。在以海洋為主、呈“地中?！睉B(tài)勢(shì)(周邊陸地包圍著中央的北冰洋海域)的北極，《公約》可以為這一地區(qū)法律秩序的構(gòu)建提供重要基礎(chǔ)。

也應(yīng)該看到，以上幾種模式對(duì)北極的適用各有其不足和局限性。例如，《南極條約》的制定主要針對(duì)的是以陸地為主的南極地區(qū)，而北極陸地劃界問(wèn)題已經(jīng)基本解決，未決的主要是海域的劃界和開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，而且《南極條約》模式本身也是一個(gè)權(quán)宜性的過(guò)渡安排，并沒(méi)有為最終解決南極法律地位問(wèn)題提供確定答案。《斯瓦爾巴德群島條約》無(wú)論是制定的歷史背景還是所適用的領(lǐng)土范圍都有較大的獨(dú)特性?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際海洋法一般規(guī)定也不足以解決北極地區(qū)的若干特殊問(wèn)題，《公約》關(guān)于外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭(zhēng)奪加劇的突破口。

總之，為北極地區(qū)確立一項(xiàng)全面而“合身”的法律制度雖然勢(shì)在必行，卻又十分不易。筆者認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)應(yīng)著眼于各國(guó)的共同和根本利益，盡快在聯(lián)合國(guó)主持下成立一個(gè)北極委員會(huì)，作為開(kāi)展多邊磋商的場(chǎng)所，在此基礎(chǔ)上就締結(jié)一份有效規(guī)范北極地區(qū)有關(guān)問(wèn)題的《北極條約》進(jìn)行談判。限于篇幅，本文就該條約可能涉及的幾個(gè)主要問(wèn)題提出如下建議：

1、在承認(rèn)北極國(guó)家有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下，凍結(jié)或者取消《公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用。基于本文前一部分的分析和《南極條約》凍結(jié)各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土要求的先例，在目前任何國(guó)家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并產(chǎn)生既得利益的情況下，取消(或凍結(jié))《海洋法公約》上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2、確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國(guó)際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位；借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國(guó)制度”，由各北極國(guó)家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國(guó)家組成《北極條約》協(xié)商國(guó)，共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施。其中，該海域的資源開(kāi)發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國(guó)際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開(kāi)發(fā)制度”進(jìn)行。

3、凍結(jié)北極地區(qū)(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用，除各北極國(guó)家可以在條約規(guī)定的期限內(nèi)(5—10年)維持現(xiàn)有的軍事基地和已有規(guī)模的軍事利用外，所有國(guó)家均不得在該地區(qū)進(jìn)行新的軍事化利用，并最終實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的完全非軍事化。

4、以《北極條約》為核心，根據(jù)實(shí)踐的需要和未來(lái)的發(fā)展，就其中環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、非軍事化等某些具體問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書(shū)，形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。其中，鑒于北極地區(qū)近年來(lái)所受環(huán)境污染日益加重并有可能對(duì)該地區(qū)乃至全球環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重后果，有必要盡快擬定一份《北極條約環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》，對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)估、動(dòng)物和植物保護(hù)、廢物和污染的預(yù)防及處理、執(zhí)行機(jī)制等加以明確規(guī)定，并力爭(zhēng)使該《議定書(shū)》與《北極條約》同時(shí)生效。

四、幾點(diǎn)結(jié)論性認(rèn)識(shí)

從政策分析的視角來(lái)看，國(guó)際法乃是國(guó)際社會(huì)成員為確認(rèn)、厘清和實(shí)現(xiàn)其下述共同利益而作出權(quán)威決策的持續(xù)過(guò)程：維護(hù)最低限度的世界秩序(minimumworldorder)，即，使未經(jīng)授權(quán)的強(qiáng)制行動(dòng)和暴力最小化，維護(hù)國(guó)際和平與安全；爭(zhēng)取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder)，即促進(jìn)人權(quán)、健康和環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易與發(fā)展、社會(huì)正義等價(jià)值的形成和共享。追求最低限度和最優(yōu)的世界秩序，都需要基于共同利益進(jìn)行創(chuàng)造性的思考與行動(dòng)，動(dòng)員所有可能解決問(wèn)題的技能和資源。

在全球資源爭(zhēng)奪日益緊張的背景下，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始將目光投向北極。盡管俄羅斯在北冰洋底插上國(guó)旗的行為實(shí)際上僅僅是一種象征性舉措，因?yàn)闊o(wú)論根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》或者一般國(guó)際法，這一舉動(dòng)本身都不具有確定的法律意義；但是，對(duì)于這一舉措可能導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)和帶來(lái)的問(wèn)題，我們卻不應(yīng)等閑視之。它表明，氣候變化、能源和資源爭(zhēng)奪將成為國(guó)際關(guān)系中日益突出的一個(gè)主題并將深刻地改變世界。而在此背景下，如何更好地完善相關(guān)國(guó)際法制度、使之在國(guó)際秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用，已經(jīng)成為各國(guó)需要共同面對(duì)的一個(gè)重大課題和挑戰(zhàn)。

篇6

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；消費(fèi)；信貸；法制

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和農(nóng)民生活消費(fèi)水平的不斷提高，農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)信貸市場(chǎng)日漸活躍，新的消費(fèi)信貸需求相繼涌現(xiàn)出來(lái)。而我國(guó)當(dāng)前金融領(lǐng)域的法律法規(guī)缺少規(guī)制農(nóng)村消費(fèi)信貸市場(chǎng)的針對(duì)性文件和制度，農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)信貸市場(chǎng)需求難以得到滿(mǎn)足。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看這必然會(huì)制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，以我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)信貸市場(chǎng)為切入點(diǎn)，研究法制建設(shè)中存在的問(wèn)題及對(duì)策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)信貸發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)拓展不積極

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)信貸類(lèi)型主要有生產(chǎn)性消費(fèi)貸款、助學(xué)貸款、建房貸款等幾類(lèi)，以車(chē)貸為代表的生活耐用品消費(fèi)貸款尚未開(kāi)通。通常來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地區(qū)銀行機(jī)構(gòu)對(duì)推出消費(fèi)貸款類(lèi)型，辦理消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)的積極性不高。究其原因，一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入平臺(tái)期，農(nóng)村居民收入水平普遍趨于穩(wěn)定但農(nóng)民收入受自然、市場(chǎng)等外界因素的影響較大，這在很大程度上降低了農(nóng)民的信貸償還能力，使面向農(nóng)村開(kāi)放信貸業(yè)務(wù)的銀行所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)隨之上升；另一方面，我國(guó)目前絕大多數(shù)農(nóng)民依然持保守的消費(fèi)觀念，對(duì)信貸類(lèi)產(chǎn)品的積極性不高，而相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)又缺少對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的科學(xué)合理的宣傳和引導(dǎo)。多數(shù)農(nóng)民對(duì)信貸政策、信貸產(chǎn)品、信貸優(yōu)勢(shì)等方面缺少了解，甚至部分具有信貸需求的農(nóng)村居民也因?yàn)椴涣私饩唧w的信貸程序和信貸產(chǎn)品而無(wú)法選擇信貸業(yè)務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有消極影響的。［1］

（二）農(nóng)村個(gè)人消費(fèi)信貸程序手續(xù)繁瑣

實(shí)際上，消費(fèi)信貸產(chǎn)品在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)是有一定市場(chǎng)需求的，但由于辦理手續(xù)繁瑣，需要多種信用證明，而個(gè)人信用電子檔案尚未建立，使得許多具有消費(fèi)信貸意向的農(nóng)村居民望而卻步。以辦理助學(xué)貸款為例，需要貸款人和共同貸款人提交信用證明、戶(hù)籍證明、家庭收入證明、村委會(huì)介紹信等相關(guān)資料，手續(xù)辦理完畢后還需要縣級(jí)審核、市級(jí)審核、省級(jí)審核等多個(gè)環(huán)節(jié)，學(xué)生最終享受到助學(xué)貸款通常需要半年多的時(shí)間。當(dāng)前的農(nóng)村信貸辦理手續(xù)不僅會(huì)降低農(nóng)民貸款的積極性，影響信貸業(yè)務(wù)辦理效率，同時(shí)也意味著大量金融機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)資本的浪費(fèi)。［2］在互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代高速發(fā)展的背景下，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)構(gòu)建個(gè)人電子化信用等級(jí)檔案，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信用數(shù)據(jù)信息的多渠道共享是有其現(xiàn)實(shí)迫切性的。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)逐步普及，農(nóng)民文化水平和現(xiàn)代信息意識(shí)的提高，個(gè)人信貸程序、手續(xù)的簡(jiǎn)化也具有了可行性。

（三）完善的社會(huì)保障和信用擔(dān)保體系尚未建成

銀行機(jī)構(gòu)在辦理消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)時(shí)需要個(gè)人提供擔(dān)保，農(nóng)村居民擁有的資產(chǎn)主要集中于房屋、田地、生產(chǎn)物資、農(nóng)產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品等。其中，除房屋外的其他資產(chǎn)不僅抵押價(jià)值不高，處理起來(lái)也比較困難。一方面，多數(shù)農(nóng)戶(hù)因普遍缺乏有效的擔(dān)保人或擔(dān)保證明，在銀行嚴(yán)格執(zhí)行抵押、擔(dān)保制度進(jìn)行消費(fèi)借貸的條件下，很難享受到信貸所產(chǎn)生的負(fù)債消費(fèi)服務(wù)。另一方面，農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)十分落后，與城鎮(zhèn)居民之間存在較大差距，加之農(nóng)民收入偏低、不穩(wěn)定，在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等諸多方面需要有可靠的資金支撐，這也是農(nóng)村居民消費(fèi)觀念保守的主要原因。由于缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)民在選擇消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)時(shí)十分謹(jǐn)慎，除子女教育、生病、婚喪嫁娶等重大事件外，多數(shù)農(nóng)民在正常生活消費(fèi)領(lǐng)域不會(huì)考慮借貸。即便有借貸需求，也會(huì)首先考慮借貸程序簡(jiǎn)便的親友借貸而不是借貸程序繁瑣、借款周期較長(zhǎng)、還貸方式死板的銀行信貸。

（四）農(nóng)村地區(qū)商品消費(fèi)流通建設(shè)不力

我國(guó)目前農(nóng)村消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展受阻的一個(gè)重要原因是消費(fèi)基礎(chǔ)薄弱，商品流通網(wǎng)絡(luò)不完善。對(duì)多數(shù)農(nóng)戶(hù)而言，量入而出就是最基本的消費(fèi)準(zhǔn)則，很少有農(nóng)民具備超前消費(fèi)的意識(shí)。因此，以我國(guó)目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)基礎(chǔ)很難帶動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，這會(huì)直接影響信貸市場(chǎng)的業(yè)務(wù)拓展。商品只有通過(guò)流通才會(huì)不斷創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富和價(jià)值，促進(jìn)市場(chǎng)消費(fèi)需求，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村地區(qū)的商品流通不暢、農(nóng)民消費(fèi)能力普遍不高。農(nóng)村消費(fèi)信貸在全部貸款中的比例過(guò)小，這充分體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)信貸市場(chǎng)的萎靡。為此，近年來(lái)，國(guó)家將三農(nóng)問(wèn)題作為國(guó)家首要的建設(shè)大業(yè)，不斷從政策扶持、信貸優(yōu)惠、稅收減免等方面降低農(nóng)民生活壓力，提高農(nóng)民生活水平，刺激農(nóng)村地區(qū)的耐用消費(fèi)品市場(chǎng)需求。在一系列政策支持下，農(nóng)村許多銀行機(jī)構(gòu)擴(kuò)大了農(nóng)村消費(fèi)信貸的產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，并積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)信貸法制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村消費(fèi)信貸法律保障體系不完善

目前，我國(guó)在保障消費(fèi)信貸方面的法律主要有《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《商業(yè)銀行法》《合同法》《中國(guó)人民銀行法》等，一方面，在上述法律條款中雖然都涉及了對(duì)消費(fèi)信貸關(guān)系的調(diào)整，但大多局限于一般的法律規(guī)定，立法較為分散，缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性，難以根據(jù)消費(fèi)信貸的具體情況進(jìn)行規(guī)范。另一方面，我國(guó)目前的法律規(guī)范以指導(dǎo)意見(jiàn)或管理辦法為主，相比于具有強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的法律條規(guī)而言，效力層次較低，執(zhí)行力不高。其主要表現(xiàn)在由綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)的地方管理辦法在權(quán)威性和協(xié)同性方面明顯不足，甚至存在法律上行與下行之間的沖突或矛盾。例如，《商業(yè)銀行法》與《中國(guó)人民銀行助學(xué)貸款管理辦法》之間就存在矛盾。實(shí)際上，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，農(nóng)村居民消費(fèi)需求具有很多新的增長(zhǎng)點(diǎn)，這對(duì)消費(fèi)信貸活動(dòng)而言具有巨大的市場(chǎng)潛力。但由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的法律監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)村消費(fèi)信貸市場(chǎng)積極性尚未完全激發(fā)。

（二）農(nóng)村個(gè)人信用制度不健全

借貸者個(gè)人的信用檔案信息是放貸者做出信貸決策的重要依據(jù)，放貸者收集到的個(gè)人信貸信息越多越準(zhǔn)確，銀行所承擔(dān)的資金風(fēng)險(xiǎn)就越低。而我國(guó)目前尚未建立完善的個(gè)人征信體系，放貸者需要大量與借貸者相關(guān)的信用證明，這也是導(dǎo)致我國(guó)消費(fèi)信貸辦理手續(xù)繁瑣的主要原因。目前，我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)信用制度建設(shè)依然保留著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的痕跡。農(nóng)村消費(fèi)信貸市場(chǎng)較為封閉，不同階層之間的信息溝通不暢，這為銀行等金融機(jī)構(gòu)收集個(gè)人信用信息帶來(lái)了巨大困難。放貸者一方面對(duì)農(nóng)戶(hù)的資產(chǎn)狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況等不甚了解；另一方面對(duì)農(nóng)戶(hù)的信用等級(jí)、違信狀況更是知之甚少，因此，放貸者難以準(zhǔn)確獲悉農(nóng)村個(gè)人信用信息，無(wú)法保障放貸的安全性和收益。

（三）缺乏健全的信貸擔(dān)保法律體系

目前我國(guó)的消費(fèi)信貸擔(dān)保法律制度尚未健全，這方面的規(guī)制主要體現(xiàn)在《擔(dān)保法》這一宏觀法律層面，同時(shí)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信貸詳則和操作規(guī)程。我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)民的宅基地不能作為消費(fèi)信貸抵押物，而農(nóng)民其他的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用物資更難以用作抵押物，這就將農(nóng)民普遍擁有的財(cái)產(chǎn)基本排除在可用抵押物之外，因此，目前農(nóng)民實(shí)際上很難享受到金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)信貸服務(wù)。此外，雖然城鎮(zhèn)地區(qū)近年來(lái)相繼涌現(xiàn)出大量信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，但在農(nóng)村地區(qū)這一現(xiàn)象尚未顯現(xiàn)。信貸機(jī)構(gòu)主要是考慮到農(nóng)民沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源及抵押物，所以不愿為其提供擔(dān)保服務(wù)，這就將消費(fèi)信貸活動(dòng)中隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)全都傾倒給了金融機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致農(nóng)民想貸卻貸不到，銀行為避免資金風(fēng)險(xiǎn)也不想外貸的尷尬局面。

（四）農(nóng)村消費(fèi)信貸用戶(hù)合法權(quán)益難以保障

目前，消費(fèi)信貸活動(dòng)的借貸者權(quán)益保護(hù)法律尚未健全，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。其一，現(xiàn)有法律適用性不強(qiáng)。我國(guó)對(duì)信貸消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)主要沿用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，而實(shí)際上農(nóng)村消費(fèi)信貸與普通的消費(fèi)活動(dòng)，在產(chǎn)品類(lèi)型、服務(wù)方式等方面具有很大的差異，因此，機(jī)械地將《消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法》應(yīng)用到消費(fèi)信貸活動(dòng)中是不合理的。其二，消費(fèi)信貸監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)針對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題缺乏操作性較高的法律制度，盡管《銀行監(jiān)督管理法》等制度中規(guī)定應(yīng)為消費(fèi)者提供適當(dāng)保護(hù)，但這一籠統(tǒng)說(shuō)法顯然操作性不強(qiáng)。其三，目前針對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)范具有局限性。以《商業(yè)銀行法》為例，缺乏對(duì)處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者保護(hù)政策，當(dāng)消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)沖突時(shí)，具體的協(xié)調(diào)辦法、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)監(jiān)督等方面的問(wèn)題沒(méi)有明確。其四，我國(guó)沒(méi)有從法律層面上規(guī)定受理信貸消費(fèi)者合法投訴的機(jī)構(gòu)或組織，從而進(jìn)一步加大了農(nóng)戶(hù)消費(fèi)信貸的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

（五）民間金融的法律監(jiān)管不到位

國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)業(yè)務(wù)拓展及辦理的不積極，為民間金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)了開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)的機(jī)遇。實(shí)際上，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，民間金融機(jī)構(gòu)承辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)有銀行。其原因主要在于民間金融機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)信貸的個(gè)人征信體系要求偏低，辦理程序、借款周期等方面也比國(guó)有銀行更具優(yōu)越性。這一現(xiàn)象對(duì)促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展、刺激農(nóng)村消費(fèi)增長(zhǎng)有重要作用。但我國(guó)目前從法律制度層面對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)信貸活動(dòng)施以監(jiān)管還不到位。當(dāng)前，民間金融機(jī)構(gòu)承辦的消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)在資金總量和業(yè)務(wù)發(fā)生率方面都要顯著高于國(guó)有銀行等正式金融機(jī)構(gòu)，如果缺乏有效的法律監(jiān)管，農(nóng)戶(hù)將承擔(dān)較高的資金風(fēng)險(xiǎn)或高于市場(chǎng)價(jià)格的借貸利率，這對(duì)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是十分不利的。［3］

三、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)信貸法制建設(shè)的措施

（一）健全行之有效的農(nóng)村消費(fèi)信貸法律監(jiān)管體系

其一，通過(guò)法律監(jiān)管提高消費(fèi)信貸的金融安全性。金融在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有一套行之有效、切實(shí)可行的法律監(jiān)管體系，農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)信貸就難免會(huì)出現(xiàn)金融秩序錯(cuò)亂，從而導(dǎo)致金融財(cái)富流失。這就要求國(guó)家在著力刺激金融市場(chǎng)、帶動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)信貸需求的同時(shí)，加強(qiáng)法律監(jiān)管，維護(hù)金融穩(wěn)定。其二，提高農(nóng)村消費(fèi)信貸法律監(jiān)管的有效性與可行性。首先，維護(hù)整個(gè)社會(huì)金融市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定，避免因單個(gè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)導(dǎo)致金融秩序錯(cuò)亂；其次，創(chuàng)設(shè)公開(kāi)公平的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，特別要在民間借貸機(jī)構(gòu)和國(guó)家金融機(jī)構(gòu)之間實(shí)行公平的良性競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；再次，國(guó)家要在法律監(jiān)管的同時(shí)充分利用好金融監(jiān)管手段，發(fā)揮貨幣政策的宏觀調(diào)控作用。其三，要提高消費(fèi)信貸市場(chǎng)的公平性。這主要體現(xiàn)在兩方面，一方面要在農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)行對(duì)等的消費(fèi)信貸擔(dān)保機(jī)制和公平的社會(huì)保障機(jī)制，為農(nóng)戶(hù)消費(fèi)信貸提供可行性較高的條件；另一方面要在農(nóng)村金融借貸機(jī)構(gòu)和城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和對(duì)等的借貸條件。［4］

（二）建立精準(zhǔn)高效的個(gè)人征信檔案管理體系

首先，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)個(gè)人信用隱私數(shù)據(jù)的法律保護(hù)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信用數(shù)據(jù)信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)較大，這就要求金融機(jī)構(gòu)在收集農(nóng)戶(hù)個(gè)人信用信息時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行法律程序，國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)個(gè)人信用信息的收集范圍、收集方法、信息存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)施行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，保證個(gè)人信用數(shù)據(jù)的安全性。其次，加強(qiáng)對(duì)征信機(jī)構(gòu)和信用中介機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管。我國(guó)要制定明確的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范信用中介機(jī)構(gòu)在農(nóng)村消費(fèi)信貸活動(dòng)中的具體行為，加強(qiáng)對(duì)中介主體、評(píng)估原則、信用機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任的法律監(jiān)管，保證消費(fèi)信貸活動(dòng)的公平性和客觀性。再次，制定個(gè)人信用信息公開(kāi)方面的法律法規(guī)。在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭袀€(gè)人信用信息公開(kāi)化是完善征信體系的前提條件。目前，農(nóng)戶(hù)個(gè)人信用數(shù)據(jù)分散于公安、稅務(wù)、工商等多個(gè)部門(mén)，彼此之間缺乏有效的溝通，對(duì)此我國(guó)可以建立統(tǒng)一的法律監(jiān)管制度，在保證個(gè)人信用信息安全的前提下，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)和共享。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)擔(dān)保體系

目前，農(nóng)村地區(qū)擔(dān)保機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足制約了消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的拓展，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，農(nóng)戶(hù)所需的信貸類(lèi)型和資金總額也會(huì)有所差別。為此，我國(guó)可以針對(duì)不同特點(diǎn)的用戶(hù)拓展多樣化融資渠道，鼓勵(lì)民間擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村，并將傳統(tǒng)模式下金融機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)的資金風(fēng)險(xiǎn)分散開(kāi)來(lái)，建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶(hù)、銀行三者共擔(dān)的社會(huì)擔(dān)保體系。當(dāng)前我國(guó)普遍采用的擔(dān)保方式是由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，這也阻礙了一大批民間擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村。建立多方共擔(dān)機(jī)制后，一方面可以刺激農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生新的消費(fèi)信貸需求，為金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶(hù)搭建彼此信賴(lài)的交易平臺(tái)；另一方面可以徹底消除金融機(jī)構(gòu)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，從而以積極的態(tài)度考量農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的拓展與深化。［5］

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村消費(fèi)信貸用戶(hù)合法權(quán)益的保障

首先，從法律上強(qiáng)化銀行等金融機(jī)構(gòu)關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的義務(wù)和責(zé)任。以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為例，要在制度中明確銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)協(xié)會(huì)有責(zé)任和義務(wù)以消費(fèi)者合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)監(jiān)督監(jiān)管。其次，在銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立消費(fèi)者投訴受理部門(mén)，鼓勵(lì)農(nóng)村消費(fèi)信貸用戶(hù)積極反映業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中出現(xiàn)的非法誘導(dǎo)、借貸利率過(guò)高等違法現(xiàn)象，從而形成農(nóng)村地區(qū)適用性較高的消費(fèi)者合法權(quán)益保障機(jī)制。再次，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)信貸用戶(hù)的內(nèi)部自律。要建立類(lèi)似《銀行營(yíng)運(yùn)守則》的規(guī)章制度，在保證法律強(qiáng)制性保障地位的同時(shí)，鼓勵(lì)銀行行業(yè)內(nèi)部的自律與規(guī)范，并建立起嚴(yán)格的處理程序規(guī)則，以保障農(nóng)村消費(fèi)信貸用戶(hù)的雙重權(quán)益。

（五）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)民間金融借貸機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督

首先，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)民間金融借貸機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管，將民間金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)、交易的方式和條件、違約的責(zé)任和權(quán)益保障等內(nèi)容，通過(guò)明確的法律法規(guī)規(guī)定出來(lái)，從而為民間消費(fèi)信貸交易提供良好的法律環(huán)境，促成農(nóng)村地區(qū)民間借貸活動(dòng)的公開(kāi)化、透明化。其次，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)存在許多民間金融借貸方式，其服務(wù)質(zhì)量可謂參差不齊、魚(yú)龍混雜，部分民間金融機(jī)構(gòu)借消費(fèi)信貸之名從事非法集資等活動(dòng)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)從法律層面上更加明確界定非法集資、非法吸收公眾存款、合法民間借貸等多種概念的范疇，從而為農(nóng)村居民提供更為可靠的維權(quán)依據(jù)。［6］我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)信貸市場(chǎng)的法制建設(shè)是規(guī)范我國(guó)金融市場(chǎng)秩序、激發(fā)農(nóng)村消費(fèi)信貸需求、提高農(nóng)村居民生活消費(fèi)水平、創(chuàng)造全新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要前提，只有在良好的法制環(huán)境中，農(nóng)村消費(fèi)信貸用戶(hù)的合法權(quán)益才能得到有力保障，金融信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)才能得以壓縮。因此，農(nóng)村消費(fèi)信貸市場(chǎng)的良性可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)健全的法律監(jiān)管體系。

作者:蔣曉云 單位:長(zhǎng)春金融高等專(zhuān)科學(xué)校

參考文獻(xiàn)：

［1］陳東，劉金東.農(nóng)村信貸對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)的影響——基于狀態(tài)空間模型和中介效應(yīng)檢驗(yàn)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)分析［J］.金融研究，2013，（6）：160－172.

［2］張陽(yáng).吉林省農(nóng)村小額信貸調(diào)查報(bào)告［J］.長(zhǎng)春金融高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2015，（1）：76.

［3］尹學(xué)群，李心丹，陳庭強(qiáng).農(nóng)戶(hù)信貸對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村居民消費(fèi)的影響［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011，（5）：21－27.

［4］滕向麗.促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)信貸良性發(fā)展［J］.浙江金融，2011，（4）.

篇7

關(guān)鍵詞：隱私權(quán) 憲法權(quán)利 人格權(quán)

一、隱私權(quán)的概念和出現(xiàn)之比較

第一，隱私權(quán)的概念比較。首先從私法的角度定義隱私權(quán)：“隱私權(quán)是自然人享有的對(duì)其個(gè)人的與公共利益無(wú)關(guān)的個(gè)人信息、私人生活和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)?！薄缓髲墓?，即基本人權(quán)的角度來(lái)定義隱私權(quán)：隱私權(quán)是自然人對(duì)于私人信息自我控制、不被非法利用，私人事務(wù)自主支配、不受侵?jǐn)_和私人活動(dòng)自主決定、私人秘密不被侵犯的自由權(quán)。

可以看出，民法中的隱私權(quán)更多的是人格尊嚴(yán)方面的保護(hù)，而憲法多是從自治性、自由權(quán)方面的保護(hù)。

第二，隱私權(quán)出現(xiàn)的順序比較。從源頭上看，隱私權(quán)是以尋求侵權(quán)法保護(hù)的面目出現(xiàn)的，這有著深刻的大陸法系民法保護(hù)的根源。在我國(guó)，學(xué)者們至今還在民法人格權(quán)保護(hù)的視角下研究和界定隱私權(quán)的法律保護(hù)問(wèn)題，這是和隱私權(quán)的民法保護(hù)的開(kāi)端和努力分不開(kāi)的。但是，隱私權(quán)的法律保護(hù)卻從民法保護(hù)走上了憲法保護(hù)的道路。1890年，美國(guó)波士頓市社會(huì)名流華倫夫人不滿(mǎn)報(bào)紙對(duì)她所開(kāi)的舞會(huì)的報(bào)道，由其丈夫——哈佛大學(xué)法學(xué)教授撒莫爾?華倫及美國(guó)最高法院法官白蘭?德斯教授——發(fā)起主張“不受別人干涉”的權(quán)利，并在《哈佛法學(xué)評(píng)論》上著文闡述隱私權(quán)，揭示了隱私權(quán)的概念及相關(guān)的理論。華倫教授和德斯教授所強(qiáng)調(diào)的隱私權(quán)的法律保護(hù)是有著深刻的大陸法系民法保護(hù)傳統(tǒng)的。他們的文章努力把大陸法系特征的基于尊嚴(yán)的隱私權(quán)保護(hù)引入美國(guó)法律。可以說(shuō)，他們的隱私權(quán)保護(hù)是從大陸法系的民法典對(duì)榮譽(yù)和尊嚴(yán)這樣一種精神性權(quán)利的侵權(quán)保護(hù)借用過(guò)來(lái)的，美國(guó)侵權(quán)法保護(hù)意義上的隱私權(quán)的雛形在法國(guó)和德國(guó)的民法典中可以找到。但是，由于社會(huì)發(fā)展的局限性，大陸法系具備了隱私權(quán)法保護(hù)的雛形，卻沒(méi)有明確提出侵權(quán)法保護(hù)意義上的隱私權(quán)保護(hù)。由于美國(guó)人對(duì)自由理念的尊崇，政府始終被看成是個(gè)人權(quán)利的最大的威脅主體，所以美國(guó)隱私權(quán)保護(hù)的發(fā)展集中體現(xiàn)在針對(duì)政府權(quán)力行使的憲法保護(hù)上。二戰(zhàn)后，德國(guó)隱私權(quán)的民法保護(hù)是借助于基本法一般人格權(quán)保護(hù)完成的。經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)對(duì)人性的摧殘之后，人們加深了對(duì)于人格尊嚴(yán)保護(hù)的認(rèn)識(shí)。當(dāng)代國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張和高科技的迅猛發(fā)展帶來(lái)了對(duì)于隱私權(quán)憲法保護(hù)的強(qiáng)烈需求，人們對(duì)于隱私權(quán)基本人權(quán)的認(rèn)識(shí)更加清晰。雖然侵權(quán)法保護(hù)隱私權(quán)依然是重要的，它是在平等主體之間保護(hù)尊嚴(yán)利益，但是隱私權(quán)的憲法保護(hù)更為重要，并且還可以從基本法的高度完善隱私權(quán)的法律保護(hù)。如今世界許多國(guó)家都從憲法高度保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)。

二、隱私權(quán)保護(hù)理念之比較

第一，民法中隱私權(quán)保護(hù)理念。與公法相比，民法對(duì)人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)有著更直接、更普遍的作用。民法的一切制度都以人這一主體為出發(fā)點(diǎn)，并且又以人為其歸依。沒(méi)有私法，自由、平等、權(quán)利、人權(quán)這些社會(huì)進(jìn)步的基本內(nèi)容將會(huì)由于遠(yuǎn)離人們的現(xiàn)實(shí)生活而成為無(wú)力的說(shuō)教。在現(xiàn)代人的觀念日益受到物化威脅的市場(chǎng)背景下，強(qiáng)調(diào)民法理念的人文精神將有助于我們清醒地認(rèn)識(shí)人類(lèi)社會(huì)與法律的發(fā)展趨向。民法中隱私權(quán)保護(hù)的理念主要是人格平等和意思自治理念。所謂“人格平等”，指在民事活動(dòng)中一切當(dāng)事人法律地位平等，任何一方不得把自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方。現(xiàn)代社會(huì)，人格利益被視為人的最高利益，人格尊重是現(xiàn)代人權(quán)運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)和基本理念。人格權(quán)的保護(hù)，已成為衡量一國(guó)法律先進(jìn)與否之標(biāo)志。人格制度保護(hù)個(gè)人的隱私領(lǐng)域不受他人不法侵入。由于侵入他人隱私領(lǐng)域的技術(shù)手段日益增多，因此保護(hù)個(gè)人隱私具有特別的緊迫性?！耙馑甲灾巍笔侵该袷轮黧w在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以根據(jù)自己的意愿自由地形成與其他民事主體私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而不受?chē)?guó)家、社會(huì)團(tuán)體和其他個(gè)人的非法干預(yù)。隱私權(quán)主體可以在不妨礙他人的條件下根據(jù)自己的意志自由地處理自己的事務(wù)。

第二，憲法中隱私權(quán)保護(hù)理念。人格尊嚴(yán)和人格自治是憲法中隱私權(quán)保護(hù)的理念。“人格尊嚴(yán)”，又稱(chēng)人性尊嚴(yán)、人的尊嚴(yán)，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是對(duì)人的尊重。它體現(xiàn)的是對(duì)個(gè)體人的至高無(wú)上的內(nèi)在價(jià)值的尊重，是把每一個(gè)人當(dāng)作人來(lái)對(duì)待的價(jià)值取向。人格尊嚴(yán)是生而為人就應(yīng)該具有的絕對(duì)的、自然的、不可剝奪的價(jià)值地位。以人格尊嚴(yán)作為隱私權(quán)憲法保護(hù)的終極價(jià)值基礎(chǔ)是德國(guó)基本法在寫(xiě)入人格尊嚴(yán)內(nèi)容后具體實(shí)踐的結(jié)果。這種人格尊嚴(yán)作為隱私權(quán)憲法保護(hù)的人權(quán)法價(jià)值基礎(chǔ)，它支持個(gè)人有尊嚴(yán)地生活，包括個(gè)人生活安寧不受侵?jǐn)_，也包括個(gè)人私生活秘密不受窺探；它所對(duì)應(yīng)的侵權(quán)對(duì)象是絕對(duì)的，既包括平等的民事主體，也包括國(guó)家公權(quán)力。關(guān)于“個(gè)人自治”，按照近代以來(lái)重視個(gè)人價(jià)值的自由主義的觀點(diǎn)，在國(guó)家和個(gè)人關(guān)系上，國(guó)家權(quán)力行使應(yīng)該為個(gè)人留下不受干涉的自由的領(lǐng)地，即個(gè)人自治的領(lǐng)地，所以消極自由與個(gè)人自治是從國(guó)家和個(gè)人兩個(gè)角度表達(dá)兩者之間的一種關(guān)系。應(yīng)該承認(rèn)多元的私人生活方式，采取寬容的態(tài)度。政府只在個(gè)人自治的選擇和決定傷害了他人和社會(huì)的公共利益時(shí)，才可以通過(guò)權(quán)力對(duì)個(gè)人私生活進(jìn)行干預(yù)。而即使是需要政府介入的私人領(lǐng)域，其前提也應(yīng)該是個(gè)人可以控制意義上的，這正好是隱私權(quán)憲法保護(hù)的直接人權(quán)法價(jià)值——個(gè)人自治所要求。

三、隱私權(quán)保護(hù)的立法現(xiàn)狀之比較

第一，隱私權(quán)保護(hù)的民事立法現(xiàn)狀。許多國(guó)家對(duì)隱私權(quán)的民法保護(hù)方式大致可以分為兩種情況：一種為承認(rèn)隱私權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的人格權(quán)，一旦遭到侵害，可以作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴因訴至法院；一種是間接保護(hù)，不承認(rèn)隱私權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的人格權(quán)，認(rèn)為它附屬于其他權(quán)利，必須附著于其他侵權(quán)訴訟才能使侵害隱私權(quán)的行為得以追究。我國(guó)還沒(méi)有把隱私權(quán)作為一種獨(dú)立的人格權(quán)確立為自己的保護(hù)對(duì)象，而只是簡(jiǎn)單規(guī)定了與公民的隱私權(quán)有關(guān)的肖像權(quán)和名譽(yù)權(quán)?！睹穹ㄍ▌t》第120條規(guī)定：“公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受到侵害的，有權(quán)要求停止侵害，恢復(fù)名譽(yù)，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。”該法對(duì)隱私權(quán)未作明確規(guī)定。但最高人民法院的《關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)民法通則)若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第14O條提出：“以書(shū)面、口頭等形式宣揚(yáng)他人隱私，損害他人名譽(yù)權(quán)，造成一定影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為侵害公民名譽(yù)權(quán)的行為。”可見(jiàn)，對(duì)于公開(kāi)他人隱私，造成他人名譽(yù)損害的行為，同樣適用《民法通則》第120條公民名譽(yù)權(quán)受民法保護(hù)的規(guī)定。

第二，憲法中隱私權(quán)立法現(xiàn)狀。憲法第38條規(guī)定：“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。”第39條規(guī)定：“公民的住宅不受侵犯?！钡?0條規(guī)定：“公民的通訊自由和通訊秘密受法律保護(hù)?！边@些規(guī)定為保護(hù)公民隱私權(quán)起到了重要作用。無(wú)庸質(zhì)疑，規(guī)定不得非法侵入公民住宅，通訊秘密不被侵害，不得以宣揚(yáng)他人隱私方式損害公民人格尊嚴(yán)等，是保護(hù)公民隱私不被人知曉或公開(kāi)的重要方面。但我國(guó)個(gè)人隱私權(quán)不僅在法律上沒(méi)有確立保護(hù)地位，而且在人們的思想認(rèn)識(shí)上也嚴(yán)重缺位。我國(guó)傳統(tǒng)上并無(wú)隱私權(quán)觀念，只有隱私案件，對(duì)隱私的理解僅局限在倫理道德層面。我國(guó)沒(méi)有能發(fā)展出積極的追求私人生活的觀念是因?yàn)樵谖覈?guó)沒(méi)有完善的重視個(gè)體價(jià)值的私法文化的發(fā)展。

四、隱私權(quán)保護(hù)的不足及完善方式之比較

第一，民法中的隱私權(quán)保護(hù)的不足及完善。首先，沒(méi)有準(zhǔn)確界定隱私權(quán)和榮譽(yù)權(quán)。這反映出一種缺陷，即對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)過(guò)窄，使許多應(yīng)受法律保護(hù)的隱私事實(shí)被排斥在外。其次，民法對(duì)隱私權(quán)意義上的隱私權(quán)的保護(hù)也是不完整的。最高人民法院司法解釋“宣揚(yáng)他人的隱私……造成一定影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為侵害名譽(yù)權(quán)的行為”。這一解釋說(shuō)明，隱私權(quán)的構(gòu)成要件是：(1)必須是宣揚(yáng)他人隱私的行為；(2)造成了一定的影響。對(duì)侵害隱私權(quán)的行為，在認(rèn)定上作這樣的解釋?zhuān)谒痉▽?shí)踐中將會(huì)產(chǎn)生許多漏洞，使那些非法獲取隱私的行為人，以未泄露、公開(kāi)隱私或未造成社會(huì)不良后果而逃脫法律的制裁。再次，我國(guó)目前關(guān)于隱私權(quán)規(guī)定的內(nèi)容散見(jiàn)于各種法律之中，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的隱私權(quán)立法。

針對(duì)民法中隱私權(quán)保護(hù)存在的缺陷，我國(guó)應(yīng)采取相應(yīng)措施加強(qiáng)對(duì)隱私的保護(hù)。首先，建議在我國(guó)未來(lái)的民法典人身權(quán)篇中，賦予公民享有獨(dú)立的隱私權(quán)，并將其列為與公民的肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)等公民傳統(tǒng)的人格權(quán)并行的權(quán)利，使其真正成為公民人格權(quán)的一個(gè)獨(dú)立的組成部分。同時(shí)，從間接保護(hù)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯颖Ｗo(hù)方式，一方面便于當(dāng)事人在隱私權(quán)受到侵害時(shí)可以以此直接向法院提出保護(hù)自己隱私權(quán)的訴訟；另～方面，還可使公民依據(jù)隱私權(quán)來(lái)對(duì)抗他人依法享有的、以侵犯公民的隱私權(quán)為代價(jià)的其他權(quán)利和自由，如新聞自由、言論自由等。其次，在《侵權(quán)法》中，直接規(guī)定隱私權(quán)及其權(quán)能，并明確侵犯隱私權(quán)的法律責(zé)任。當(dāng)公民的隱私權(quán)受到侵害時(shí)，就可以隱私權(quán)受到侵害為由，直接向人民法院提起侵權(quán)之訴。同時(shí)，公民對(duì)隱私權(quán)的內(nèi)容、范圍、保護(hù)方式等都會(huì)有清楚的認(rèn)識(shí)，便于公民更好地保護(hù)自己的隱私權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人格權(quán)更全面的保護(hù)。再次，借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，制定《隱私權(quán)法》。最后，在相關(guān)的民事法律、法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定如新聞自由、言論自由等與侵犯隱私權(quán)的界限，規(guī)定只要違背本人意愿將其與社會(huì)生活無(wú)關(guān)的私生活擅自公開(kāi)就構(gòu)成侵犯隱私權(quán)。

篇8

認(rèn)真統(tǒng)籌規(guī)劃，是做好保密法制宣傳教育的基礎(chǔ)。好的規(guī)劃，必須是在充分考慮本地實(shí)際的前提下，量力、量勢(shì)而定。一是要明確指導(dǎo)思想。指導(dǎo)思想是規(guī)劃的靈魂和旗幟，必須十分明確而又具體地提出，以達(dá)到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一宣傳口徑的目的。二是要明確規(guī)劃目標(biāo)。目標(biāo)的制定，既要避免遙不可及，也要避免原地踏步，盡可能以量化指標(biāo)來(lái)衡量和要求宣教工作必須取得何種成績(jī)、達(dá)到何種程度。要始終把規(guī)劃目標(biāo)與解決實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合，與提高依法行政水平相結(jié)合，構(gòu)建縱向深入、橫向擴(kuò)展的保密法制宣教格局。三是要明確宣教任務(wù)。要緊密聯(lián)系本地實(shí)際，根據(jù)保密要害部門(mén)(部位)、重要崗位的工作特點(diǎn)及人員變動(dòng)情況，明確對(duì)不同對(duì)象的教育任務(wù)，將宣教任務(wù)責(zé)任化，避免出現(xiàn)胡子眉毛一把抓的現(xiàn)象，建立起有領(lǐng)導(dǎo)分管、有部門(mén)負(fù)責(zé)、有專(zhuān)人組織實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)“人人肩上有指標(biāo)，保密重?fù)?dān)人人挑”，把保密教育由軟任務(wù)變成硬指標(biāo)。四是要明確實(shí)施步驟。步驟的制定，必須考慮到各實(shí)施階段的連續(xù)性、措施的可操作性，必須保證各階段任務(wù)及時(shí)、保質(zhì)、保量的完成，必須分清主次，分清輕重緩急，防止出現(xiàn)一蹴而就的現(xiàn)象。五是要明確具體要求。所提要求的內(nèi)容要針對(duì)保密工作的形勢(shì)和任務(wù)，明確時(shí)間、內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)、人員、經(jīng)費(fèi)和方式，明確要求組織、人事、宣傳、司法、保密、新聞、黨校、行政學(xué)院、干校等單位加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)系，相互溝通情況，形成合力，為保密宣傳教育營(yíng)造濃厚的輿論環(huán)境。

二、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)提高保密宣傳教育措施的針對(duì)性

保密法制宣傳教育的內(nèi)容豐富，范圍廣泛，對(duì)象復(fù)雜。如何才能真正達(dá)到保密法制宣傳教育的預(yù)期目的呢？如何才能達(dá)到事半功倍、四兩撥千斤的預(yù)期效果呢？針對(duì)保密管理工作全方位、寬領(lǐng)域的特點(diǎn)，堅(jiān)持有的放矢、因人施教是其中的一條終南捷徑。

1、及時(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的保密法制宣傳教育

領(lǐng)導(dǎo)干部知悉和接觸國(guó)家秘密范圍廣、事項(xiàng)多、密級(jí)程度高，有的甚至涉及全局性，歷來(lái)是境外情報(bào)部門(mén)竊密活動(dòng)的重點(diǎn)目標(biāo)。要依法做好、依法管理、依法加強(qiáng)保密工作，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)也在領(lǐng)導(dǎo)。在新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的保密法制教育，要特別注重增強(qiáng)三種意識(shí)：一是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)組織部門(mén)，把《保密法》基礎(chǔ)知識(shí)納入黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的考試范圍，把保密形勢(shì)和保密職責(zé)作為領(lǐng)導(dǎo)干部任前談話(huà)內(nèi)容，明確領(lǐng)導(dǎo)干部的保密權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使其增強(qiáng)保密法制觀念和責(zé)任意識(shí)，依法落實(shí)保密工作責(zé)任制。二是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的憂(yōu)患意識(shí)。要針對(duì)日趨復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)、日益嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)形勢(shì)，針對(duì)保密工作中存在的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和失泄密隱患，通過(guò)形勢(shì)分析、案例通報(bào)、定時(shí)提醒等方式，使領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)清形勢(shì)，居安思危，增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)。三是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的大局意識(shí)。要針對(duì)新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部選拔范圍廣、交流力度大、工作時(shí)間緊、日常事務(wù)多的特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)揮各級(jí)黨校對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行保密教育的陣地作用，合理安排保密法制教育課程，確保教學(xué)計(jì)劃、授課時(shí)間、教員、教材的落實(shí)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的大局意識(shí)，使之切實(shí)把保密工作與業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同總結(jié)。

2、經(jīng)常加強(qiáng)對(duì)經(jīng)管人員的保密法制宣傳教育

經(jīng)管人員是國(guó)家秘密的接觸者、保管者，又是國(guó)家秘密的捍衛(wèi)者，保密法律法規(guī)的主要執(zhí)行者，必須具備很強(qiáng)的保密觀念、法紀(jì)觀念和原則性；必須熟悉國(guó)家秘密載體的管理規(guī)定，熟練運(yùn)用高科技手段管理國(guó)家秘密。黨和國(guó)家的秘密能否得到有效保護(hù)，關(guān)鍵在于經(jīng)管人員能否自覺(jué)地履行保密責(zé)任和義務(wù)，管理好國(guó)家秘密。首先，要抓好正面的保密宣傳教育。一是要努力推行經(jīng)管人員持證上崗制度。通過(guò)組織進(jìn)行集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以適應(yīng)新時(shí)期、全方位、多層次保密工作格局的需要為出發(fā)點(diǎn)，全面、系統(tǒng)、深入地宣傳保密法律法規(guī)。二是要抓好經(jīng)管人員在崗、離崗階段的保密宣傳教育。通過(guò)征訂《保密工作》雜志，購(gòu)置保密錄像帶，印發(fā)學(xué)習(xí)材料，舉辦知識(shí)講座，開(kāi)展知識(shí)競(jìng)賽，開(kāi)辟網(wǎng)上專(zhuān)欄，組織評(píng)選先進(jìn)等方式，切實(shí)抓好經(jīng)管人員在崗及離崗后的保密法制宣教工作。三是要抓好宣傳骨干的培訓(xùn)工作。要重點(diǎn)舉辦保密法制宣傳骨干培訓(xùn)班，注意向司法等部門(mén)學(xué)習(xí)普法宣教方面的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，以宣傳骨干為依托，分級(jí)培訓(xùn)，擴(kuò)大教育面，發(fā)揮帶動(dòng)和輻射功能。其次，要抓好反面的保密宣傳教育。反面的宣傳教育，尤其是比較典型的身邊人、身邊事，能起到“一石激起千層浪”的效果，是正面教育的一種有效補(bǔ)充。要充分借助各種失泄密的典型，結(jié)合在保密檢查和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和隱患，用活生生的事例警示和教育他人，進(jìn)一步強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)管人員的法制觀念、責(zé)任意識(shí)、保密意識(shí)，切實(shí)改變“有密難保、保密無(wú)用”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，以高度的政治責(zé)任感抓好載體的保密管理。3、重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)保密執(zhí)法人員的保密法制宣傳教育

保密執(zhí)法人員在保密法制宣教方面發(fā)揮著組織和骨干帶頭作用，在保密執(zhí)法方面發(fā)揮著示范和監(jiān)督檢查作用，在保密法規(guī)規(guī)章的制定方面發(fā)揮著參謀和橋梁溝通作用。俗話(huà)說(shuō)，要當(dāng)先生，必須先當(dāng)學(xué)生。要不斷加強(qiáng)保密執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，分層次進(jìn)行正規(guī)、系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)的保密法制教育培訓(xùn)，逐步建立和完善業(yè)務(wù)考核和在崗繼續(xù)教育制度。通過(guò)舉辦業(yè)務(wù)調(diào)研會(huì)或?qū)ｎ}業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，及時(shí)研究和解決保密工作實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，全面提高業(yè)務(wù)和法律知識(shí)水平。此外，建立保密執(zhí)法人員的表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)“創(chuàng)先”活動(dòng)的深入開(kāi)展，在保密執(zhí)法人員中營(yíng)造一種你追我趕、互相學(xué)習(xí)的學(xué)法用法氛圍，也不失為一種有效的宣傳教育方式。

4、抓緊加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的保密法制宣傳教育

國(guó)家秘密存在于各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作之中，每一名公務(wù)員既可能是國(guó)家秘密產(chǎn)生的參與者，也可能是國(guó)家秘密的使用者。伴隨著入世和政務(wù)公開(kāi)力度的加大，如何處理好“?！迸c“放”的問(wèn)題，了解與本職工作密切相關(guān)的業(yè)務(wù)工作哪些事項(xiàng)屬于國(guó)家秘密事項(xiàng)，屬何種密級(jí)，保密期限多長(zhǎng)，是直接擺在每一名公務(wù)員面前的重要課題。因此，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的保密法制宣傳教育已是刻不容緩。一是依托人事部門(mén)在公務(wù)員錄用上崗前開(kāi)展保密法制教育。要把保密法律知識(shí)作為公務(wù)員招收、錄用上崗培訓(xùn)的必修課程，從源頭上把保密法制基礎(chǔ)打牢。二是業(yè)務(wù)部門(mén)必須加強(qiáng)保密法律法規(guī)的宣教力度。各單位在普及保密法律法規(guī)基本知識(shí)的基礎(chǔ)上，要突出與其部門(mén)工作有關(guān)的保密法律法規(guī)方面的內(nèi)容，既解決各部門(mén)業(yè)務(wù)工作的需要，又起到宣傳教育的作用。要建立考核制度，把學(xué)習(xí)和執(zhí)行保密法律法規(guī)情況作為公務(wù)員年度考核、任職、定職和晉升職務(wù)的重要依據(jù)之一，切實(shí)做到依法行保守國(guó)家秘密之政、依法辦保守國(guó)家秘密之事。三是保密部門(mén)必須加強(qiáng)公務(wù)員遵守保密法律法規(guī)的指導(dǎo)和檢查督促工作。保密部門(mén)指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門(mén)做好保密工作的同時(shí)，就是宣傳保密法制的過(guò)程。如在指導(dǎo)定密工作時(shí)，宣傳有關(guān)保密法規(guī)，可以消除無(wú)密可保的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在開(kāi)展保密監(jiān)督檢查的同時(shí)，針對(duì)問(wèn)題宣傳保密法律法規(guī)的制約性規(guī)定，可以使宣教對(duì)象受到直觀的保密教育。在查處泄密事件時(shí)，結(jié)合分析泄密事件發(fā)生的主客觀原因，向有關(guān)人員宣傳違反保密法規(guī)、泄密應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，可以使宣教工作更具針對(duì)性。

5、反復(fù)加強(qiáng)對(duì)廣大群眾的保密法制宣傳教育

廣大群眾是國(guó)家秘密的共同維護(hù)者，有責(zé)任也有義務(wù)保守國(guó)家秘密。對(duì)廣大群眾的保密宣傳教育，就是要使其真正理解守法光榮、違法必究的含義。鑒于這一群體范圍廣泛、成分復(fù)雜的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)多采取一些喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，開(kāi)展版報(bào)、橫幅、LED電子顯示屏、宣傳欄等形式多樣的保密宣傳教育。同時(shí)，加強(qiáng)與新聞單位的聯(lián)系，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，抓住適當(dāng)時(shí)機(jī)，運(yùn)用典型事例，向全社會(huì)進(jìn)行廣泛宣傳教育。要利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展網(wǎng)上的保密法律法規(guī)咨詢(xún)和宣傳教育工作，擴(kuò)大宣傳教育面，在普及的基礎(chǔ)上抓提高，在提高的帶動(dòng)下抓普及，提高全民的保密素質(zhì)和政治覺(jué)悟，為保密法律法規(guī)的實(shí)施創(chuàng)造良好的群眾基礎(chǔ)。

三、及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，切實(shí)提高保密宣傳教育措施的實(shí)效性

篇9

內(nèi)容提要:進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以英德日韓等國(guó)的金融法制出現(xiàn)了從以往的縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)。2006年日本將《證券交易法》改組為《金融商品交易法》，把證券、信托、金融期貨、金融衍生品等大部分金融商品進(jìn)行一攬子、統(tǒng)合性的規(guī)范，構(gòu)建了一部橫向化、整體覆蓋金融服務(wù)的法律體系。金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)也深刻認(rèn)識(shí)到其縱向割據(jù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不斷創(chuàng)新的金融商品缺乏橫向統(tǒng)一規(guī)制的問(wèn)題。本文考察國(guó)際上金融法制的橫向規(guī)制趨勢(shì)后，從金融商品的橫向規(guī)制和金融業(yè)的橫向規(guī)制兩個(gè)角度，對(duì)適用對(duì)象范圍、行業(yè)規(guī)制、行為規(guī)制、投資者種類(lèi)、自律規(guī)制機(jī)構(gòu)等日本《金融商品交易法》內(nèi)容進(jìn)行全面分析后，最后提出對(duì)我國(guó)的借鑒意義，探討我國(guó)應(yīng)對(duì)金融法制的橫向規(guī)制趨勢(shì)的對(duì)策。

21世紀(jì)以來(lái)，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為無(wú)法阻擋的潮流，混業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣化又進(jìn)一步促進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)。美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后，無(wú)論是破產(chǎn)重組或被收購(gòu)，還是主動(dòng)申請(qǐng)轉(zhuǎn)型，各大獨(dú)立投資銀行紛紛回歸傳統(tǒng)商業(yè)銀行的懷抱，開(kāi)始全面組建金融控股公司。[1]這似乎又回到了1929年以前美國(guó)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，但這絕不是歷史簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是有著更深層次的意義。2008年3月31日，美國(guó)財(cái)政部正式公布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》，計(jì)劃通過(guò)短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)階段的變革最終建立基于市場(chǎng)穩(wěn)定性、審慎性、商業(yè)行為三大監(jiān)管目標(biāo)的最優(yōu)化監(jiān)管架構(gòu)，主旨就是將多頭分業(yè)監(jiān)管格局收縮為混業(yè)綜合監(jiān)管格局，將授予美聯(lián)儲(chǔ)綜合監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力。美國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到次貸危機(jī)爆發(fā)的重要肇因就是對(duì)不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品缺乏有效監(jiān)管，而缺乏一有效監(jiān)管的原因主要是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的縱向割據(jù)造成的。美國(guó)的金融混業(yè)綜合監(jiān)管和金融商品的橫向統(tǒng)一規(guī)制已經(jīng)落后于歐洲和亞洲的一些國(guó)家。[2]

2006年，日本制定了《金融商品交易法》，“吸收合并”了《金融期貨交易法》、《投資顧問(wèn)業(yè)法》等法律，徹底修改《證券交易法》，將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念，最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務(wù)作為法的規(guī)制對(duì)象，避免產(chǎn)生法律的真空地帶，構(gòu)筑了從銷(xiāo)售、勸誘到資產(chǎn)管理、投資顧問(wèn)的橫向的、全方位的行業(yè)規(guī)制和行為規(guī)制的基本框架，從以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法制。這是大幅改變金融法律體系的“金融大爆炸”改革，融合判例法和成文法的制度，從而成就了目前世界上最先進(jìn)的證券金融法制之一。其以保護(hù)投資者為目的的橫向金融法制的制度設(shè)計(jì)，較好地平衡協(xié)調(diào)了金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系，在此次美國(guó)金融海嘯席卷全球時(shí)，日本的金融體系未受太大影響，并且逐漸在充當(dāng)美國(guó)金融危機(jī)救世主的角色。日本繼受和創(chuàng)造金融法制的經(jīng)驗(yàn)，值得包括我國(guó)在內(nèi)的其他大陸法系國(guó)家的借鑒和參考。

面對(duì)金融危機(jī)，我國(guó)也需要大力推進(jìn)金融體制改革，金融衍生產(chǎn)品的發(fā)展和金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)將對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管模式和金融法制提出新的挑戰(zhàn)。

此次危機(jī)雖未對(duì)我國(guó)的金融安全和金融體系造成大的影響，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略來(lái)看，探討金融商品的橫向統(tǒng)一規(guī)制、資本市場(chǎng)統(tǒng)合法立法問(wèn)題，具有重要意義。

一、國(guó)際上金融法制的橫向規(guī)制趨勢(shì)

近年來(lái)，以英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家為代表，金融法制出現(xiàn)了從縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)，出現(xiàn)了根據(jù)單一監(jiān)管者的功能性監(jiān)管模式來(lái)重新整理和改編原有的多部與金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)相關(guān)的法律而將傳統(tǒng)銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等金融投資業(yè)整合在一部法律中的趨勢(shì)。英國(guó)率先于20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始第一次金融大變革，制訂了《金融服務(wù)法》(1986年)，20世紀(jì)90年后期又進(jìn)行了第二次金融大變革，并于2000年通過(guò)了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》。該法中的“投資商品”定義包含“存款、保險(xiǎn)合同、集合投資計(jì)劃份額、期權(quán)、期貨以及預(yù)付款合同等”。通過(guò)金融變革，倫敦金融市場(chǎng)的國(guó)際地位日益加強(qiáng)。德國(guó)通過(guò)2004年的《投資者保護(hù)改善法》對(duì)《證券交易法》進(jìn)行修改，導(dǎo)入新的“金融商品”概念，對(duì)“有價(jià)證券、金融市場(chǎng)商品以及衍生品交易等”作了界定，并通過(guò)修改《招股說(shuō)明書(shū)法》導(dǎo)入投資份額的概念，將隱名合伙份額等納入信息披露的對(duì)象。歐盟2004年4月通過(guò)的《金融工具市場(chǎng)指令》(MIFID)引入了“金融工具”概念，涵蓋了可轉(zhuǎn)讓證券、短期金融市場(chǎng)工具、集合投資計(jì)劃份額和衍生品交易。歐盟內(nèi)部則出現(xiàn)了金融服務(wù)區(qū)域整合，歐盟成員國(guó)的金融法制也逐漸呈現(xiàn)橫向化和統(tǒng)一化趨勢(shì)。

戰(zhàn)后一直學(xué)習(xí)美國(guó)金融證券法制經(jīng)驗(yàn)的日本從20世紀(jì)80年代開(kāi)始關(guān)注英國(guó)的金融法制建設(shè)，在隨后的證券法修改中不斷學(xué)習(xí)英國(guó)和歐盟的經(jīng)驗(yàn)，早在1998年就成立統(tǒng)一橫貫的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：金融監(jiān)督廳。在完善統(tǒng)一金融法制的方面，日本一直努力構(gòu)筑以各種金融商品為對(duì)象的橫向整合的金融法制。其對(duì)金融商品進(jìn)行橫向規(guī)制的金融體系改革始于1996年橋本龍?zhí)墒紫嗟摹敖鹑诖蟊ā?。此后，日本的金融法制改革如同一個(gè)三級(jí)跳，第一跳是2000年制定的《金融商品銷(xiāo)售法》，第二跳是2006年制定的《金融商品交易法》，第三跳就是在不久的將來(lái)制定真正大一統(tǒng)的金融法制即日本版的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，存款、保險(xiǎn)商品將真正納入一部法律中，實(shí)現(xiàn)橫向規(guī)制的最終目標(biāo)。

日本《金融商品交易法》的內(nèi)容由四個(gè)支柱組成。第一個(gè)支柱是投資服務(wù)法制部分。具體而言，導(dǎo)入集合投資計(jì)劃的概念，橫向擴(kuò)大了適用對(duì)象（證券種類(lèi)、金融衍生品）的范圍，與之伴隨業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大、金融商品交易業(yè)者的橫向規(guī)制、以及根據(jù)投資者的屬性和業(yè)務(wù)類(lèi)型而進(jìn)行規(guī)制的差異化等。第二個(gè)支柱是指信息披露制度的完善。具體包括季報(bào)信息披露的法定化、財(cái)務(wù)報(bào)告等相關(guān)內(nèi)部治理措施的強(qiáng)化、要約收購(gòu)制度以及大量持有報(bào)告制度的修改等。第三個(gè)支柱是確保交易所自律規(guī)制業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行。第四個(gè)支柱是對(duì)市場(chǎng)操縱行為等加大了征收課征金（罰款）的處罰力度?！督鹑谏唐方灰追ā返膬?nèi)容雖具有復(fù)雜的體系，但其特點(diǎn)又可用“四個(gè)化”來(lái)簡(jiǎn)單概況：適用對(duì)象和業(yè)務(wù)范圍、行業(yè)規(guī)制、行為規(guī)制等的“橫向規(guī)制化”、規(guī)制內(nèi)容的“靈活化”、信息披露的“公正化·透明化”、對(duì)違法行為處罰的“嚴(yán)格化”。[3]其中，“橫向規(guī)制化”是該法的最大特點(diǎn)。

韓國(guó)在亞洲金融危機(jī)中遭受重創(chuàng)，在國(guó)際貨幣基金組織(IMF)金融援助和影響之下，1998年4月韓國(guó)成立了單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即金融監(jiān)督委員會(huì)。2003年，韓國(guó)政府也開(kāi)始推進(jìn)統(tǒng)一金融法的制定，2005年2月17日，韓國(guó)政府發(fā)表了將《證券交易法》、《期貨交易法》及間接投資資產(chǎn)運(yùn)用法等資本市場(chǎng)相關(guān)法律統(tǒng)一為《關(guān)于金融投資業(yè)及資本市場(chǎng)的法律》（簡(jiǎn)稱(chēng)“資本市場(chǎng)統(tǒng)合法”）的制定計(jì)劃。2007年7月3日，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了能夠引起韓國(guó)金融業(yè)“大爆炸”的《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》，該法于2009年2月4日正式施行，該法整合了與資本市場(chǎng)有關(guān)的15部法律中的6部，其余的法律將一并修改。該法將分為證券、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、期貨、信托等多頭板塊的資本市場(chǎng)整合為一，旨在激勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)自我改革和創(chuàng)新，增強(qiáng)韓國(guó)對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的吸引力，其推出必將給韓國(guó)資本市場(chǎng)帶來(lái)革命性的變化，并預(yù)示韓國(guó)金融業(yè)整合期的到來(lái)。[4]

韓國(guó)《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》和日本《金融商品交易法》本質(zhì)上相同，都是金融投資服務(wù)法，不是真正大一統(tǒng)的金融統(tǒng)合法，尚未達(dá)到英國(guó)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》的階段。但日本、韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立和統(tǒng)一金融法制的制定，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。股權(quán)分置改革完成后，我國(guó)資本市場(chǎng)逐漸進(jìn)入與國(guó)際接軌的正常發(fā)展時(shí)期。我國(guó)是當(dāng)今世界上唯一實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的大國(guó)。從分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，從分頭監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管，是我國(guó)金融業(yè)和金融法制發(fā)展的必然方向。我們可以考慮借鑒日本和韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，分階段加以推進(jìn)。韓日兩國(guó)中日本的金融法制改革的經(jīng)驗(yàn)尤為突出，韓國(guó)的《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》在2007年迅速推出，很大程度上是受到日本2006年《金融商品交易法》的影響。而受到日本韓國(guó)的影響，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也正在緊鑼密鼓地進(jìn)行資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的制定工作，計(jì)劃于2009年12月1日提交立法機(jī)關(guān)，并預(yù)計(jì)2010年4月通過(guò)，2011年11月開(kāi)始實(shí)施。

在法制完善方面，一般都是日本先行韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)緊隨其后，金融法制的改革也大概如此。日本《金融商品交易法》對(duì)于完善我國(guó)金融市場(chǎng)法制、整合投資服務(wù)法制同樣具有重要的借鑒意義。

縱觀各國(guó)或地區(qū)金融法制的橫向規(guī)制或資本市場(chǎng)統(tǒng)合法立法，一個(gè)最重要的立法原則即是由現(xiàn)行的商品類(lèi)、金融業(yè)者規(guī)制轉(zhuǎn)換成對(duì)“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相同的金融功能”進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)制”的功能性規(guī)制?，F(xiàn)行資本市場(chǎng)相關(guān)金融規(guī)制法律的特征是以“對(duì)象商品”或“金融業(yè)者”的概念形態(tài)或種類(lèi)為基礎(chǔ)的商品類(lèi)、機(jī)構(gòu)類(lèi)規(guī)制。這種規(guī)制在如今迅速變化的金融市場(chǎng)環(huán)境中日趨不能適應(yīng)。因此高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制應(yīng)從現(xiàn)行的商品類(lèi)、機(jī)構(gòu)類(lèi)規(guī)制轉(zhuǎn)換成對(duì)“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相同的金融功能”進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)制”的功能性規(guī)制。為了貫徹這種功能規(guī)制原則,各國(guó)金融法制的橫向規(guī)制先將金融投資商品、金融投資業(yè)、客戶(hù)等根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行重新分類(lèi),以金融投資商品(證券、衍生商品)、金融投資業(yè)(買(mǎi)賣(mài)、中介、資產(chǎn)管理業(yè)等)、客戶(hù)(專(zhuān)業(yè)投資者、業(yè)余投資者)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)。[5]以下分別從金融商品的橫向規(guī)制和金融投資業(yè)的橫向規(guī)制兩個(gè)角度，論證日本《金融商品交易法》的橫向規(guī)制特點(diǎn)。

二、金融商品的橫向規(guī)制

《金融商品交易法》的目的在于統(tǒng)一規(guī)范投資商品或者具有投資性質(zhì)的各類(lèi)金融商品，投資者保護(hù)是其根本目的和立法核心，其本質(zhì)實(shí)際上是投資服務(wù)法。[6]與許多成文法國(guó)家相同，日本《證券交易法》對(duì)證券的定義較為狹窄，不包括很多投資產(chǎn)品。此次修法，日本將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念，以適應(yīng)近幾年來(lái)金融商品和投資服務(wù)不斷創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。為了避免產(chǎn)生法律的真空地帶，《金融商品交易法》以《證券交易法》的對(duì)象范圍即“有價(jià)證券”和“金融衍生商品”為基礎(chǔ)，最大幅度地橫向擴(kuò)大了法律適用對(duì)象的范圍。

1.有價(jià)證券的范圍的橫向擴(kuò)大

日本此次修法，雖然將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念，但并未對(duì)“金融商品”做出嚴(yán)格定義，《金融商品交易法》第2條仍是“有價(jià)證券”的定義。《證券交易法》第2條規(guī)定了證券法相關(guān)的各種概念的定義，特別是以列舉的方式規(guī)定了有價(jià)證券的定義。1991年的證券交易審議會(huì)報(bào)告書(shū)參考美國(guó)的證券概念，提倡導(dǎo)入“廣義的有價(jià)證券”概念。即作為有價(jià)證券的定義，在個(gè)別列舉之外，設(shè)置概括性條款。日本金融改革的一個(gè)主要內(nèi)容就是對(duì)《證券交易法》的有價(jià)證券的概念重新定義。但1992年的修改并沒(méi)有導(dǎo)入“廣義的有價(jià)證券”的概念，僅完善了個(gè)別規(guī)定以對(duì)應(yīng)證券化相關(guān)商品。1998年的修改對(duì)定義條款進(jìn)行了全面的修改，擴(kuò)大向投資者提供的商品類(lèi)型適用公正的交易規(guī)則，構(gòu)建了方便投資者購(gòu)買(mǎi)的投資環(huán)境。此次將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念，但仍未導(dǎo)入“廣義的有價(jià)證券”的概念，未對(duì)“金融商品”做出定義，只是對(duì)有價(jià)證券的范圍進(jìn)行了橫向擴(kuò)大。在日本金融廳金融審議會(huì)金融分科會(huì)上也曾探討根本修改“有價(jià)證券”概念，但考慮到世界上主要國(guó)家特別是大陸法系國(guó)家仍在使用“證券”或“有價(jià)證券”概念，且“有價(jià)證券”概念長(zhǎng)期以來(lái)已被日本社會(huì)廣泛接受，“有價(jià)證券”這一用語(yǔ)也被其它法律大量引用，如修改將會(huì)影響向國(guó)會(huì)提交修改法案等情況，《金融商品交易法》仍然延續(xù)了“有價(jià)證券”的概念。[7]

與《證券交易法》相同，《金融商品交易法》把有價(jià)證券分為兩類(lèi)：發(fā)行了證券、證書(shū)的權(quán)利（有價(jià)證券）和未發(fā)行證券、證書(shū)的權(quán)利（準(zhǔn)有價(jià)證券）。該法第2條第1款規(guī)定的有價(jià)證券包括：①?lài)?guó)債；②地方債；③特殊債；④資產(chǎn)流動(dòng)化法中的特定公司債券；⑤公司債；⑥對(duì)特殊法人的出資債券；⑦協(xié)同組合[8]金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)先出資證券；⑧資產(chǎn)流動(dòng)化法中的優(yōu)先出資證券、新股認(rèn)購(gòu)權(quán)證書(shū)；⑨股票、新股預(yù)約權(quán)證券；⑩投資信托、外國(guó)投資信托的受益證券；⑪投資法人的投資證券、投資法人債券、外國(guó)投資法人的投資證券；⑫借貸信托的受益證券；⑬特定目的信托的受益證券；⑭信托的受益證券；⑮商業(yè)票據(jù)（commercialpaper）；[9]⑯抵押證券；⑰具有①至⑨、⑫至⑮的性質(zhì)的外國(guó)證券、證書(shū)；⑱外國(guó)貸款債權(quán)信托的受益證券；⑲期權(quán)證券、證書(shū)；⑳預(yù)托證券、證書(shū)，21）政令中指定的證券、證書(shū)。該法第2條第2款是關(guān)于未發(fā)行證券、證書(shū)的權(quán)利而視為有價(jià)證券的規(guī)定（準(zhǔn)有價(jià)證券）。具體有以下這些權(quán)利：①信托受益權(quán)；②外國(guó)信托的受益權(quán)；③無(wú)限公司、兩合公司的社員權(quán)（只限于政令規(guī)定的權(quán)利）；④外國(guó)法人的社員權(quán)中具有③性質(zhì)的權(quán)利；⑤集合投資計(jì)劃份額；⑥外國(guó)集合投資計(jì)劃份額；⑦政令指定的權(quán)利。

相比《證券交易法》，《金融商品交易法》中的有價(jià)證券（包括準(zhǔn)有價(jià)證券）中增加了抵押證券（原由抵押證券法規(guī)制）、信托受益權(quán)（原由信托法規(guī)制）、集合投資計(jì)劃份額等?！蹲C券交易法》中有價(jià)證券的信托受益權(quán)僅限于投資信托、貸款信托、資產(chǎn)證券化法定目的信托的受益證券等，但在《金融商品交易法》中其它的信托受益權(quán)均作為準(zhǔn)有價(jià)證券，無(wú)遺漏地橫向擴(kuò)充了適用對(duì)象范圍。

《證券交易法》把有價(jià)證券分為發(fā)行證券、證書(shū)的權(quán)利和未發(fā)行證券、證書(shū)的權(quán)利，之所以如此區(qū)分，是因?yàn)榭紤]到表示為證券、證書(shū)的權(quán)利的流動(dòng)性較高的緣故。但2009年7月之后日本的無(wú)紙化法即《關(guān)于公司債、股份等過(guò)戶(hù)的法律》（2004年6月9日公布）的不發(fā)行股票制度開(kāi)始全面實(shí)施，股票電子化后通過(guò)賬冊(cè)的過(guò)戶(hù)就實(shí)現(xiàn)股份的轉(zhuǎn)讓?zhuān)煞莸牧鲃?dòng)性大大增強(qiáng)。將權(quán)利表示為證券、證書(shū)流動(dòng)性高的立法理念已過(guò)時(shí)。因此，《金融商品交易法》仍依據(jù)是否具有證券、證書(shū)來(lái)分類(lèi)有價(jià)證券，被批評(píng)是一種古董式的陳舊做法。[10]

2.導(dǎo)入集合投資計(jì)劃的定義

把集合投資計(jì)劃份額列入有價(jià)證券的范圍內(nèi)，是為了各種基金適用《金融商品交易法》的概括性規(guī)定，是此次修改的最大亮點(diǎn)之一。近年來(lái)在日本依據(jù)合伙合同的基金的投資對(duì)象已經(jīng)擴(kuò)展到了各個(gè)領(lǐng)域，個(gè)別投資對(duì)象已不在投資者保護(hù)的框架內(nèi)。因此，迫切需要對(duì)于依據(jù)合伙合同的各類(lèi)投資基金予以法律規(guī)制。

對(duì)于不斷創(chuàng)新的多樣化的集合投資計(jì)劃，需要打破原有的縱向規(guī)制法制，無(wú)論運(yùn)作對(duì)象資產(chǎn)和流動(dòng)化的對(duì)象資產(chǎn)如何，構(gòu)建著眼于運(yùn)作或流動(dòng)化構(gòu)造功能的橫向法制。其理由如下：第一，在日本，集合投資計(jì)劃是“金融大爆炸”之后應(yīng)成為金融領(lǐng)域主流的“市場(chǎng)型間接金融”的主角，完善其法制是當(dāng)務(wù)之急。第二，集合投資計(jì)劃一般是銷(xiāo)售給普通投資者，從投資者保護(hù)的角度出發(fā)，需要對(duì)計(jì)劃的組成和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行橫向覆蓋的法制化和制度建設(shè)。第三，投資者人數(shù)較多，容易產(chǎn)生集體行動(dòng)的問(wèn)題（collectiveactionproblem），需要解決這個(gè)問(wèn)題的法制基礎(chǔ)和制度建設(shè)。第四，原有的法制是縱向不全面的，其內(nèi)容也不充分，產(chǎn)生了諸多不便和障礙。因此，需要對(duì)集合投資計(jì)劃加以橫向全面的根本意義上的制度建設(shè)和法制完善。[11]

集合投資計(jì)劃的基本類(lèi)型有兩種：一種是從多數(shù)投資者籌集資金進(jìn)行各種資產(chǎn)管理運(yùn)作（資產(chǎn)管理型），另外一種是，特定的資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流加以組合然后賣(mài)給多數(shù)的投資者的構(gòu)造（資產(chǎn)流動(dòng)型），針對(duì)這兩種方式需要制定相應(yīng)的規(guī)則制度。從歷史上、經(jīng)濟(jì)上、實(shí)務(wù)上來(lái)說(shuō)都是不同種類(lèi)的類(lèi)型，因此針對(duì)這兩種類(lèi)型，需要制定橫向覆蓋的規(guī)則體系（交易規(guī)則、市場(chǎng)規(guī)則、業(yè)者規(guī)則）。[12]在進(jìn)行集合投資計(jì)劃的法制完善時(shí)，有一個(gè)根本問(wèn)題需要解決：不管計(jì)劃的私法上形態(tài)(公司、信托、合伙等)如何，是否課以相同的交易規(guī)則。[13]《金融商品交易法》解決了這個(gè)問(wèn)題，通過(guò)直接列舉和導(dǎo)入了“集合投資計(jì)劃”的概念，該法最大限度地把幾乎所有具有投資性的金融商品和投資服務(wù)納入適用對(duì)象，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。[14]

2005年12月22日日本金融廳金融審議會(huì)金融分科會(huì)第一部會(huì)報(bào)告“為實(shí)現(xiàn)投資服務(wù)法（暫定）”中，對(duì)作為《投資服務(wù)法》對(duì)象的金融商品設(shè)定了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：①金錢(qián)的出資，具有金錢(qián)等的償還的可能性；②與資產(chǎn)或指標(biāo)等相關(guān)聯(lián)；③期待較高的回報(bào)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。集合投資計(jì)劃的定義以此標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，在《金融商品交易法》第2條第2款第5項(xiàng)規(guī)定：集合投資計(jì)劃是指民法上的合伙、商法上的隱名合伙、投資事業(yè)有限責(zé)任合伙（LPS）、有限責(zé)任事業(yè)合伙（LLP）、社團(tuán)法人的社員權(quán)以及其它權(quán)利，享有通過(guò)金錢(qián)出資進(jìn)行的事業(yè)而產(chǎn)生的收益分配或該出資對(duì)象業(yè)務(wù)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)分配的權(quán)利。集合投資計(jì)劃的定義主要由三個(gè)要件構(gòu)成：①接受投資者金錢(qián)的出資、支出，②利用出資、支出的金錢(qián)進(jìn)行事業(yè)、投資，③具有將該事業(yè)所產(chǎn)生的收益等向出資人進(jìn)行分配的相關(guān)權(quán)利。[15]上述條件均具備的權(quán)利，無(wú)論采取何種法律形式和進(jìn)行何種事業(yè)，均屬于集合投資計(jì)劃份額而成為該法的適用對(duì)象。[16]

3.金融衍生商品的橫向擴(kuò)大

近年來(lái)，隨著金融商品的多樣性發(fā)展,鉆法律間空隙進(jìn)行欺詐的事件在日本也頻頻發(fā)生。日本傳統(tǒng)的以行業(yè)區(qū)分的縱向金融監(jiān)管體制，已逐漸不能迅速應(yīng)對(duì)新型金融衍生商品、混業(yè)經(jīng)營(yíng)和多種新型金融商品所引發(fā)的問(wèn)題。特別是2003年日本進(jìn)行外匯交易的機(jī)構(gòu)投資者蒙受了巨大損失，成為社會(huì)關(guān)注的大問(wèn)題，雖然此后緊急修改了《金融期貨交易法》，將外匯交易納入規(guī)制范圍內(nèi)，但也未能達(dá)到充分保護(hù)金融消費(fèi)者利益的目的。因此，《金融商品交易法》的一個(gè)重要課題就是如何盡可能地?cái)U(kuò)大金融衍生商品的規(guī)制對(duì)象范圍。對(duì)此，日本金融廳金融審議會(huì)金融分科會(huì)第一部會(huì)的“中間報(bào)告”提出：不論原資產(chǎn)如何，均可作為適用對(duì)象。但如果完全不限定金融衍生商品的原資產(chǎn)而做出概括性定義，其適用對(duì)象的范圍則不明確，又會(huì)產(chǎn)生過(guò)度規(guī)制的問(wèn)題。為避免過(guò)度規(guī)制，從保護(hù)投資者的角度出發(fā)，需要將一些金融衍生商品予以排除，但事實(shí)上操作起來(lái)又非常困難?；诖?，《金融商品交易法》對(duì)于金融衍生商品沒(méi)有采取“概括性定義”的方式，而是在擴(kuò)大交易類(lèi)型、原資產(chǎn)及參照指標(biāo)的同時(shí)，授權(quán)政令根據(jù)情況予以追加規(guī)定。

《證券交易法》中關(guān)于金融衍生商品的定義僅限于原資產(chǎn)為有價(jià)證券和有價(jià)證券指數(shù)等?！督鹑谏唐方灰追ā穼?duì)金融衍生商品的對(duì)象范圍予以大幅度擴(kuò)大，除《金融期貨交易法》的金融期貨交易之外，還包括利息、外匯互換、信用金融衍生商品、天氣衍生商品等金融衍生商品。

《金融商品交易法》確立了范圍廣泛的“金融商品”的定義，沿用《金融期貨交易法》的“貨幣等”定義[17]，并將有價(jià)證券和確保投資者保護(hù)所必須的價(jià)格變動(dòng)明顯的原資產(chǎn)金融衍生商品等加以融合而形成。但遺憾的是，該定義仍停留在規(guī)定金融衍生商品交易的范圍或從業(yè)者的一部分業(yè)務(wù)范圍上，并未形成完全橫向貫通規(guī)制，此為今后改革

當(dāng)前，世界各國(guó)交易的金融衍生工具種類(lèi)蓬勃發(fā)展，已達(dá)數(shù)千種，新型的金融衍生工具還在不斷涌現(xiàn)。同時(shí)，金融衍生商品具有衍生再衍生的特性，金融衍生商品交易的發(fā)展已經(jīng)混淆了很多以往認(rèn)為是涇渭分明的界限，很多交易類(lèi)型難以界定性質(zhì)，處于不同金融領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)通過(guò)使用金融衍生工具間接地進(jìn)入了其原本無(wú)法進(jìn)入的市場(chǎng)。在金融技術(shù)發(fā)展的大背景下,諸多購(gòu)買(mǎi)新型的金融商品的投資者(金融消費(fèi)者)的權(quán)益無(wú)法從傳統(tǒng)的以金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)別劃分而制定的法律規(guī)則體系中得到救濟(jì)，使得金融消費(fèi)者面臨蒙受損失的威脅。同時(shí)傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，依照傳統(tǒng)方法已經(jīng)很難界定金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)型。另外，金融衍生工具的發(fā)展必然帶來(lái)金融機(jī)構(gòu)間兼營(yíng)業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)大和融合，金融監(jiān)管的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化。為了解決這樣的問(wèn)題，調(diào)整因多頭監(jiān)管而導(dǎo)致的監(jiān)管主體模糊、監(jiān)管空白、監(jiān)管重復(fù)等現(xiàn)象，堅(jiān)持統(tǒng)一金融監(jiān)管體制，成為國(guó)際金融衍生品監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。[18]因此，金融衍生商品的橫向擴(kuò)大必然會(huì)要求建立橫向統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。

4.關(guān)于存款、保險(xiǎn)商品

對(duì)于存款、保險(xiǎn)商品，《銀行法》、《保險(xiǎn)業(yè)法》等各行業(yè)監(jiān)管法律設(shè)置了保護(hù)利用者的框架，并不是《金融商品交易法》規(guī)制的對(duì)象，但如外幣存款、金融衍生商品存款、變額保險(xiǎn)、年金等，該法認(rèn)可其具有一定投資性，但其又不屬于存款保險(xiǎn)以及保險(xiǎn)合同人保護(hù)范圍內(nèi)的商品。因此，此次在制定《金融商品交易法》的同時(shí)，對(duì)《銀行法》、《保險(xiǎn)業(yè)法》相應(yīng)部分也進(jìn)行了修改，設(shè)置了準(zhǔn)用該法的規(guī)定，構(gòu)建與該法同等的投資者保護(hù)的內(nèi)容和框架。所以，《銀行法》、《保險(xiǎn)業(yè)法》等條文的修改實(shí)質(zhì)上也是投資服務(wù)法的一部分。[19]

日本金融改革的目標(biāo)原本是通過(guò)制定《金融商品交易法》對(duì)證券、保險(xiǎn)、銀行、金融衍生商品等具有投資性的金融商品進(jìn)行橫向全面的統(tǒng)一規(guī)制，但是因?yàn)橹T多原因沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一規(guī)制和統(tǒng)一監(jiān)管。最主要的原因就是金融廳、財(cái)政省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等政府機(jī)構(gòu)存在部門(mén)利益的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致目前無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的金融商品的統(tǒng)一規(guī)制、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)管?！督鹑谏唐方灰追ā肺磳⑺薪鹑谏唐愤M(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，固然存在遺憾和不足，但按照該法的原則和原理，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律進(jìn)行修改，設(shè)置準(zhǔn)用該法的規(guī)定，構(gòu)建與該法同等的投資者保護(hù)的內(nèi)容和框架，亦可解決現(xiàn)實(shí)與理想的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)之目標(biāo)。

該法制定后，針對(duì)金融商品、投資服務(wù)的對(duì)象范圍，日本正在討論在不久的將來(lái)制定真正大一統(tǒng)的金融法制即《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，將存款、保險(xiǎn)商品真正納入統(tǒng)一規(guī)制中，實(shí)現(xiàn)橫向規(guī)制的最終目標(biāo)。[20]

三、金融業(yè)的橫向規(guī)制

以上分析了金融商品的橫向規(guī)制的內(nèi)容，金融商品的橫向規(guī)制趨勢(shì)也必然會(huì)要求金融商品交易業(yè)者、金融商品交易的業(yè)務(wù)行為、客戶(hù)（投資者）、自律規(guī)制機(jī)構(gòu)等金融業(yè)的相關(guān)主體橫向規(guī)制的發(fā)展。因此，《金融商品交易法》對(duì)金融業(yè)的橫向規(guī)制內(nèi)容做出了規(guī)定。

1.金融商品交易業(yè)者的橫向規(guī)制

在擴(kuò)大適用對(duì)象的范圍，對(duì)金融商品的進(jìn)行橫向規(guī)制的同時(shí)，就會(huì)伴隨業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大以及根據(jù)投資者的屬性和業(yè)務(wù)類(lèi)型而進(jìn)行規(guī)制的差異化。即《金融商品交易法》對(duì)已有的縱向分割的行業(yè)法進(jìn)行了橫向整合，使具有相同經(jīng)濟(jì)功能的金融商品適用同一規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)規(guī)制的橫貫化。

此前，日本針對(duì)與金融投資服務(wù)有關(guān)的行業(yè)的法律主要有：《證券交易法》（證券公司）、《關(guān)于投資信托及投資法人的法律》（信托投資委托業(yè)者）、《與有價(jià)證券有關(guān)的投資顧問(wèn)業(yè)的規(guī)定等相關(guān)的法律》（投資顧問(wèn)業(yè)者）、《金融期貨交易法》（金融期貨交易業(yè)者）、《信托業(yè)法》（信托業(yè)者）、《抵押證券業(yè)法》（商品投資交易業(yè)者）等。《金融商品交易法》為了構(gòu)建橫向規(guī)制的投資者保護(hù)框架，也對(duì)上述各種復(fù)雜的行業(yè)類(lèi)型進(jìn)行了橫向整合，一并納入該法的射程內(nèi)，統(tǒng)稱(chēng)為金融商品交易業(yè)，[21]從事該行業(yè)的單位或個(gè)人統(tǒng)稱(chēng)為金融商品交易業(yè)者，并一律適用登記制度。[22]該法還并進(jìn)行了重新分類(lèi)，具體分為①第一類(lèi)金融商品交易業(yè)；②第二類(lèi)金融商品交易業(yè)；③投資咨詢(xún)業(yè)；④投資運(yùn)作業(yè)等四種行業(yè)類(lèi)型。第一類(lèi)金融商品交易業(yè)相當(dāng)于原來(lái)證券公司的有價(jià)證券相關(guān)業(yè)務(wù)；第二類(lèi)金融商品交易業(yè)相當(dāng)于原來(lái)證券公司的金融衍生商品相關(guān)業(yè)務(wù)以及集合投資計(jì)劃相關(guān)業(yè)務(wù)；投資咨詢(xún)業(yè)相當(dāng)于投資顧問(wèn)業(yè)；投資運(yùn)作業(yè)相當(dāng)于投資信托委托業(yè)。除以上四種行業(yè)類(lèi)型之外，該法將從事有價(jià)證券的買(mǎi)賣(mài)和買(mǎi)賣(mài)委托媒介等的證券中介業(yè)者，定義為“金融商品中介業(yè)者”。[23]

該法依照以上各類(lèi)行業(yè)類(lèi)型的業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定行業(yè)相關(guān)規(guī)定，但對(duì)各類(lèi)金融行業(yè)從業(yè)者的具體規(guī)制、具體業(yè)務(wù)內(nèi)容，基本沿用了原有規(guī)定。[24]該法根據(jù)所要申請(qǐng)從事的行業(yè)不同，需要滿(mǎn)足的準(zhǔn)入要件也有所不同，主要表現(xiàn)在對(duì)資本金額和申請(qǐng)人資格等的要求方面。因此，申請(qǐng)人既可以一次申請(qǐng)從事所有行業(yè)，也可以只申請(qǐng)從事準(zhǔn)入要件比較低的行業(yè)，[25]體現(xiàn)了該法的靈活性。

2.金融商品交易業(yè)務(wù)行為的橫向規(guī)制

日本金融廳金融審議會(huì)金融分科會(huì)第一部會(huì)報(bào)告中明確提出，全面擴(kuò)大和完善眾多金融商品的橫向化法制框架，填補(bǔ)投資者保護(hù)法制的空白，對(duì)現(xiàn)有縱向分割的行業(yè)法進(jìn)行重整，使具備相同經(jīng)濟(jì)功能的金融商品適用同一規(guī)則?！督鹑谏唐方灰追ā繁欢ㄎ粸榻鹑谏唐蜂N(xiāo)售與勸誘的一般法，就涉及金融商品交易的業(yè)務(wù)行為而言，不分業(yè)務(wù)形態(tài)適用統(tǒng)一的銷(xiāo)售和勸誘規(guī)則。具體而言，該法針對(duì)廣告規(guī)制、合同締結(jié)前的書(shū)面交付義務(wù)、書(shū)面解除、禁止行為(提供虛假信息、提供斷定的判斷、未經(jīng)邀請(qǐng)勸誘)、禁止填補(bǔ)損失、適合性原則等各方面確定了行為規(guī)范，其他行業(yè)法(如銀行法、保險(xiǎn)業(yè)法、信托法等)均準(zhǔn)用這些行為規(guī)范，接受同樣的行為規(guī)制，以保證行為規(guī)制的統(tǒng)一性。[26]

該法作為金融商品交易業(yè)者的基本規(guī)則，規(guī)制各類(lèi)業(yè)務(wù)的共通行為，其中，適合性原則、合同締結(jié)前或締結(jié)時(shí)的書(shū)面交付義務(wù)等，沿用了《證券交易法》、《投資顧問(wèn)業(yè)法》等法規(guī)的原有行為規(guī)制。

3.投資者種類(lèi)的橫向規(guī)制

《金融商品交易法》在保護(hù)投資者的前提下，盡可能保證風(fēng)險(xiǎn)資本的供應(yīng)，降低交易成本。該法根據(jù)投資者的專(zhuān)業(yè)程度，模仿歐盟2004年新投資服務(wù)法指令，把投資者分為特定投資者（專(zhuān)業(yè)）和一般投資者（業(yè)余），根據(jù)投資者經(jīng)驗(yàn)和財(cái)力等的不同構(gòu)筑靈活的規(guī)則體系。特定投資者一般具備自己收集分析必要信息的能力。

如果金融從業(yè)者的服務(wù)對(duì)象是特定投資者，則可免除行為規(guī)制的適用，力求降低規(guī)制成本。具體包括（不包括內(nèi)閣府令規(guī)定的情況）金融商品交易的勸誘時(shí)，不適用適合性原則、禁止未經(jīng)邀請(qǐng)勸誘原則，此外，合同締結(jié)前和締結(jié)時(shí)書(shū)面交付義務(wù)等也可免除。締結(jié)投資顧問(wèn)合同和委托投資合同時(shí)，不適用禁止接受顧客有價(jià)證券的委托保管的規(guī)定。特定投資者限定性地規(guī)定為合格機(jī)構(gòu)投資者、國(guó)家、日本銀行、投資者保護(hù)基金等。

以具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的顧客為對(duì)象時(shí)，免除適用在銷(xiāo)售金融商品時(shí)銷(xiāo)售業(yè)者的說(shuō)明義務(wù)。區(qū)分專(zhuān)業(yè)的投資者和業(yè)余投資者的制度在2000年日本《金融商品銷(xiāo)售法》中已部分導(dǎo)入。但《金融商品交易法》中導(dǎo)入的特定投資者制度涵蓋從金融商品的勸誘到締結(jié)等與金融交易相關(guān)的合同，擴(kuò)大了行為規(guī)制適用除外的范圍，在橫向規(guī)制這一點(diǎn)上意義重大。[27]

4.自律規(guī)制機(jī)構(gòu)的橫向規(guī)制

《金融商品交易法》針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、交易所等自律規(guī)制機(jī)構(gòu)，在承續(xù)原有功能地位的基礎(chǔ)上，完善了其機(jī)能，構(gòu)筑了金融商品交易業(yè)協(xié)會(huì)和金融商品交易所的橫貫化規(guī)制。

包括日本在內(nèi)各國(guó)資本市場(chǎng)都設(shè)有各種各樣的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，如證券業(yè)協(xié)會(huì)、投資信托協(xié)會(huì)、證券投資顧問(wèn)業(yè)協(xié)會(huì)等，這些協(xié)會(huì)的組織形態(tài)比較豐富。為了實(shí)現(xiàn)一元化管理，《金融商品交易法》在第四章中將基于《證券交易法》設(shè)立的證券業(yè)協(xié)會(huì)等“核準(zhǔn)金融商品交易業(yè)協(xié)會(huì)”和基于民法規(guī)定的公益法人制度設(shè)立的投資信托協(xié)會(huì)、證券投資顧問(wèn)業(yè)協(xié)會(huì)等“公益法人金融商品交易協(xié)會(huì)”統(tǒng)稱(chēng)為金融商品交易協(xié)會(huì)，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，對(duì)其設(shè)立要件、成員性質(zhì)、主要業(yè)務(wù)、章程和準(zhǔn)則等分別作出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)的橫向規(guī)制。[28]此外，為了靈活運(yùn)用裁判外紛爭(zhēng)處理程序，通過(guò)自律規(guī)制機(jī)構(gòu)以外的民間團(tuán)體對(duì)投訴等紛爭(zhēng)進(jìn)行公正迅速的處理，該法還創(chuàng)設(shè)了“核準(zhǔn)投資者保護(hù)團(tuán)體”。

該法又橫向整合了證券交易所和金融期貨交易所，將東京證券交易所等六個(gè)證券交易所和東京金融期貨交易所統(tǒng)稱(chēng)為“金融商品交易所”，隨著法律對(duì)有價(jià)證券以及金融衍生商品等金融商品的定義的擴(kuò)大，在金融商品交易所上市交易的商品的種類(lèi)和范圍也隨之?dāng)U大。

另外，在交易所內(nèi)部也進(jìn)行了橫向規(guī)制。2003年《證券交易法》修改后放寬了對(duì)證券交易所組織形態(tài)的要求，以前只能采用非營(yíng)利性的會(huì)員組織形態(tài)的證券交易所被允許采用股份公司的形態(tài)。大阪、東京、名古屋證券交易所先后轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莨镜男螒B(tài)，其中大阪證券交易所在其本身的交易市場(chǎng)上市。證券交易所既是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的營(yíng)利主體又是自律規(guī)制的實(shí)施者，存在著利益沖突的危險(xiǎn)。

針對(duì)此問(wèn)題，《金融商品交易法》為確保金融商品交易所的自律規(guī)制功能的獨(dú)立性，避免產(chǎn)生利益沖突，設(shè)置了一系列的制度措施，具體有：第一，規(guī)定金融商品交易所可以在交易所外設(shè)立從事自律規(guī)制業(yè)務(wù)的自律規(guī)制法人，或者在交易所內(nèi)部設(shè)立自律規(guī)制委員會(huì)。該法明確規(guī)定有關(guān)金融商品的上市以及停止上市的業(yè)務(wù)和有關(guān)會(huì)員等法令遵守狀況的調(diào)查業(yè)務(wù)為交易所自律規(guī)制業(yè)務(wù)內(nèi)容，突出了交易所作為自律規(guī)制機(jī)構(gòu)的重要性。[29]第二，規(guī)定金融商品交易所或者以金融商品交易所為子公司的控股公司，設(shè)立“自律規(guī)制法人”的獨(dú)立法人，被批準(zhǔn)后可以委托自律規(guī)制業(yè)務(wù)。第三，規(guī)定金融商品交易所是股份公司時(shí)，可以在公司內(nèi)設(shè)置“自律規(guī)制委員會(huì)”，授予其有關(guān)自律規(guī)制的決定權(quán)限。但作為自律規(guī)制委員會(huì)成員的董事的過(guò)半數(shù)必須是外部董事，以確保自律規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第四，規(guī)定必須明確自律業(yè)務(wù)的范圍，規(guī)定自律業(yè)務(wù)的實(shí)施體制，以達(dá)到強(qiáng)化其自律機(jī)能的目的。第五，為了防止利益沖突的發(fā)生，原則上禁止其股東單獨(dú)持有超過(guò)20%的交易所的股票，而《證券交易法》中原規(guī)定為50%。[30]

四、日本金融法制改革對(duì)我國(guó)的借鑒意義

日本采取實(shí)用主義的立法哲學(xué)，根據(jù)國(guó)際金融資本市場(chǎng)發(fā)展的最新動(dòng)向和趨勢(shì)，及時(shí)對(duì)本國(guó)的金融立法取向做出調(diào)整以適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)變動(dòng)的需要，應(yīng)對(duì)金融立法的橫向化趨勢(shì)，分階段有效地推動(dòng)。如前所述，一直學(xué)習(xí)美國(guó)的日本在20世紀(jì)80年代后，不斷學(xué)習(xí)英國(guó)，1998年成立金融監(jiān)督廳，2000年出臺(tái)《金融商品銷(xiāo)售法》，2006年制定了《金融商品交易法》。[31]

結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我們需要分階段地逐步推動(dòng)在金融商品和金融服務(wù)的橫向規(guī)制立法，推動(dòng)金融業(yè)的橫向規(guī)制，逐漸建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。筆者提出以下幾個(gè)具體建議。

第一，盡快出臺(tái)《期貨交易法》，修改現(xiàn)行相關(guān)法律，完善金融衍生品立法，時(shí)機(jī)成熟后，制定《金融商品交易法》或《投資服務(wù)法》，實(shí)現(xiàn)金融商品的橫向規(guī)制立法。

我國(guó)有關(guān)金融商品的現(xiàn)行法規(guī)有《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券投資基金法》、《信托法》、《期貨交易管理?xiàng)l例》等。我國(guó)金融商品立法還很落后，特別是金融衍生商品立法欠缺。自1990年開(kāi)始,我國(guó)商品期貨市場(chǎng)已經(jīng)歷了初步形成、清理整頓和規(guī)范發(fā)展三個(gè)階段。2006年9月8日，中國(guó)金融期貨交易所在上海掛牌成立，這是我國(guó)內(nèi)地成立的第4家期貨交易所，也是我國(guó)內(nèi)地成立的首家金融衍生品交易所。雖然金融衍生品交易的發(fā)展逐漸步入正式軌道，但我國(guó)的相關(guān)立法比較落后。我國(guó)于2007年才對(duì)1999年的《期貨交易管理暫行條例》作了全面修訂，新修訂的《期貨交易管理?xiàng)l例》于2007年4月15日正式施行。原有的《暫行條例》只適用于商品期貨交易。隨著我國(guó)不斷深化金融體制改革和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，特別是證券市場(chǎng)股權(quán)分置改革順利完成，逐步推出股指期貨等金融期貨品種的條件和時(shí)機(jī)趨于成熟。考慮到要為將來(lái)推出期權(quán)交易品種預(yù)留空間，修改后的《條例》適用范圍擴(kuò)大為商品和金融的期貨和期權(quán)合約交易。這是可喜的進(jìn)步，但還是剛起步。《期貨交易法》雖然也已經(jīng)列入新一屆人大的立法計(jì)劃中，但這只是階段性的小目標(biāo)，

我國(guó)應(yīng)該盡快完善具有投資性金融商品的法制，可以借鑒日本，時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定一部統(tǒng)一規(guī)制的《金融商品交易法》或《投資服務(wù)法》。

第二，導(dǎo)入“集合投資計(jì)劃”概念，制定《投資基金法》。

2005年之后我國(guó)的股市進(jìn)入迅速繁榮和強(qiáng)烈震蕩的特殊時(shí)期，出現(xiàn)大量的以合伙、信托等形式的私募基金、投資組合等，目前我國(guó)對(duì)其缺乏規(guī)范。我國(guó)對(duì)私募基金并沒(méi)有一個(gè)明確的界定和管理原則。從日本的“集合投資計(jì)劃”來(lái)看，其實(shí)私募不需要很?chē)?yán)格的監(jiān)管，但應(yīng)該有一個(gè)規(guī)范化的原則。我們可以考慮借鑒日本的做法，導(dǎo)入“集合投資計(jì)劃”概念，對(duì)于資本市場(chǎng)上的各類(lèi)合伙形式、信托形式的基金加以橫向全面的規(guī)制，以達(dá)到無(wú)縫隙保護(hù)投資者的目的，為中國(guó)資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期繁榮奠定基礎(chǔ)。

投資基金就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)是一種信托關(guān)系的金融產(chǎn)品。很多金融機(jī)構(gòu)目前都設(shè)計(jì)了這類(lèi)產(chǎn)品，包括證券公司的代客資產(chǎn)管理、代客集合理財(cái)、信托投資公司的集合理財(cái)計(jì)劃、銀行的代客理財(cái)，還有保險(xiǎn)公司的聯(lián)結(jié)投資理財(cái)產(chǎn)品，以及基金管理公司新批的專(zhuān)戶(hù)理財(cái)?shù)?。這五類(lèi)機(jī)構(gòu)所做的業(yè)務(wù)就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)都屬于投資基金，就其法律本質(zhì)來(lái)說(shuō)，都是一種信托關(guān)系。

目前我國(guó)的現(xiàn)行法中只有《證券投資基金法》來(lái)規(guī)制，剩下的都是以各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的規(guī)章來(lái)規(guī)范的?！蹲C券投資基金法》頒布至今已經(jīng)五年，它對(duì)證券投資基金發(fā)展確實(shí)起到了很好的促進(jìn)作用，但它已經(jīng)不能滿(mǎn)足、也不太適應(yīng)目前實(shí)踐發(fā)展的需要。關(guān)于如何修改該法，目前的兩種主流觀點(diǎn)是“單純完善證券投資基金法”或是“把它真正變?yōu)橥顿Y基金法”。[32]

筆者認(rèn)為，借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，短期內(nèi)如果無(wú)法制定《金融商品交易法》或《金融服務(wù)法》，則可以導(dǎo)入“集合投資計(jì)劃”概念，歸納整理具有投資性的商品，將《證券投資基金法》改組為《投資基金法》亦是一種立法思路。

第三，推動(dòng)金融業(yè)的橫向規(guī)制，協(xié)調(diào)好金融創(chuàng)新活動(dòng)和金融監(jiān)管之間的矛盾關(guān)系，逐漸建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。

我國(guó)的證券立法和金融監(jiān)管多借鑒美國(guó)，此次美國(guó)金融危機(jī)發(fā)生后，我們應(yīng)該及時(shí)反省美國(guó)危機(jī)的教訓(xùn)，應(yīng)多借鑒近鄰日本韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，逐步推動(dòng)金融的統(tǒng)一監(jiān)管和金融橫貫立法。

我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和人民銀行四家，總體上是“四龍治水”的多頭分業(yè)監(jiān)管體制。這種體制成本高、監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管缺位、不能適應(yīng)金融控股公司和混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，這與美國(guó)的多頭雙層監(jiān)管體制頗為相像，而美國(guó)此次次貸危機(jī)監(jiān)管部門(mén)的缺位、錯(cuò)位已經(jīng)給了我們深刻的教訓(xùn)。

所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,我們需要對(duì)已有的縱向分割的行業(yè)法進(jìn)行橫向整合，使具有相同經(jīng)濟(jì)功能的金融商品適用同一規(guī)則，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)者、金融業(yè)務(wù)行為、客戶(hù)（投資者）、自律機(jī)構(gòu)等金融投資業(yè)的相關(guān)主體橫向規(guī)制的發(fā)展。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的大勢(shì)所趨,金融監(jiān)管模式也會(huì)向銀行、證券、保險(xiǎn)等多個(gè)主管部門(mén)之間的混業(yè)監(jiān)管或者以業(yè)務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)(而非以機(jī)構(gòu)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn))的監(jiān)管方向進(jìn)行轉(zhuǎn)化和整合，從而建立統(tǒng)一集中的金融監(jiān)管體制，以提高監(jiān)管效率，防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

但從短期看，由于金融改革的復(fù)雜性和金融監(jiān)管體制的歷史路徑依賴(lài)，我國(guó)金融監(jiān)管體制目前不宜做大的改變，而應(yīng)在增強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的同時(shí)完善更大范圍的金融監(jiān)管機(jī)制，這些機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該加強(qiáng)金融監(jiān)管的橫向協(xié)調(diào)和合作，建立各機(jī)構(gòu)之間的橫向信息共享機(jī)制和金融穩(wěn)定的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，并注重加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的法人治理和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，注重金融行業(yè)自律組織和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)作用的有效發(fā)揮。[33]

筆者認(rèn)為，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的多種實(shí)現(xiàn)方式中，金融控股公司形式是符合我國(guó)金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要。它可以在保持我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管格局的條件下，在子公司層面實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”，而在母公司層面實(shí)現(xiàn)“綜合經(jīng)營(yíng)”，通過(guò)母公司的集中管理與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)子公司之間橫向協(xié)同，實(shí)現(xiàn)在同一控制權(quán)下的金融業(yè)務(wù)多元化和橫向化。[34]我國(guó)實(shí)踐中金融控股公司已經(jīng)發(fā)展十分迅猛，筆者建議制定專(zhuān)門(mén)的《金融控股公司法》，對(duì)金融控股公司這一重要的公司組織形式的性質(zhì)、地位以及組建方式進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，通過(guò)金融控股公司這一組織形式，逐步實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融業(yè)務(wù)的橫向規(guī)制。

第四，對(duì)投資者種類(lèi)進(jìn)行橫向細(xì)分，導(dǎo)入特定投資者制度。

為培育成熟理性的合格投資人隊(duì)伍，上海證券交易所專(zhuān)門(mén)制訂并于2008年9月27日正式實(shí)施了《上海證券交易所個(gè)人投資者行為指引》。這只是一個(gè)指南而已，目前上交所正積極探索投資者分類(lèi)管理制度，以證券品種和業(yè)務(wù)創(chuàng)新及分類(lèi)為切入點(diǎn)，依照投資者的風(fēng)險(xiǎn)承受能力、投資知識(shí)與市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，包括在充分考慮中國(guó)國(guó)情，準(zhǔn)確分析投資者特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，引入投資者資格準(zhǔn)入制度。[35]

我們可以借鑒日本的《金融商品交易法》，區(qū)分為專(zhuān)業(yè)投資者和業(yè)余投資者，在立法上，導(dǎo)入特定投資者制度，根據(jù)投資者經(jīng)驗(yàn)和財(cái)力等的不同，進(jìn)行投資者分類(lèi)管理，對(duì)于專(zhuān)業(yè)的投資者，免除很多行為規(guī)制的適用等，構(gòu)筑靈活的規(guī)則體系。

第五，時(shí)機(jī)成熟時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)和交易所自律機(jī)構(gòu)的橫向規(guī)制。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)和交易所自律機(jī)構(gòu)的橫向規(guī)制，把證券業(yè)協(xié)會(huì)、投資信托協(xié)會(huì)、證券投資顧問(wèn)業(yè)協(xié)會(huì)等統(tǒng)一為金融商品交易協(xié)會(huì)，把上海證券交易所、中國(guó)金融期貨交易所等橫向整合為金融商品交易所，尚不現(xiàn)實(shí)。但是，考慮到我國(guó)的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)和交易所（證券交易所、金融期貨交易所、商品期貨交易所）都?xì)w為中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，相比日本來(lái)說(shuō)，我國(guó)的金融期貨交易和商品期貨交易的監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，將來(lái)一旦實(shí)施橫向規(guī)制、統(tǒng)一整合，困難并不大。

我國(guó)的上海證券交易所和深圳證券交易所等也面臨著將來(lái)是否選擇轉(zhuǎn)換為股份公司等組織形態(tài)的課題，交易所的自律規(guī)制功能與營(yíng)利業(yè)務(wù)之間的獨(dú)立性問(wèn)題也是無(wú)法回避的。如何確保交易所的自律規(guī)制功能的獨(dú)立性，避免產(chǎn)生利益沖突，可以借鑒日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置一系列制度措施。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)向來(lái)對(duì)美國(guó)、英國(guó)和歐洲其他國(guó)家的資本市場(chǎng)法制和金融監(jiān)管研究甚多，而對(duì)亞洲地區(qū)，特別是日本、韓國(guó)的資本市場(chǎng)法制、金融商品交易法制較少關(guān)注。美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)，應(yīng)該引起我們的高度反思，我們的資本市場(chǎng)法制、金融商品交易法制的完善和實(shí)踐不能“美國(guó)一邊倒”、“歐盟一邊倒”。

特別是近幾年來(lái)，日本、韓國(guó)在金融法制的橫向規(guī)制、橫貫化立法趨勢(shì)、資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法等方面已經(jīng)取得了令世界矚目的成就。而日本、韓國(guó)的金融商品交易法制、資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的最新發(fā)展，本身就是吸收了歐洲和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。我們?cè)谘芯咳毡?、韓國(guó)的金融商品交易法制、資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的最新發(fā)展的同時(shí)，自然就會(huì)借鑒吸收歐美的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

據(jù)筆者了解，日本、韓國(guó)的金融法制的橫向規(guī)制、橫貫化發(fā)展趨勢(shì)和動(dòng)向目前已經(jīng)引起了中國(guó)證監(jiān)會(huì)等部門(mén)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。希望本文的研究，能夠起到拋磚引玉之效果，如果讓中國(guó)學(xué)術(shù)界、政府部門(mén)、立法機(jī)關(guān)等開(kāi)始重視對(duì)日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等的金融法制的橫向規(guī)制的研究則幸甚。

注釋:

本文得到中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“次貸危機(jī)對(duì)金融控股公司法制的影響及我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略”（項(xiàng)目編號(hào)：22382008）資助。

[1]2008年美國(guó)次貸危機(jī)的總爆發(fā)導(dǎo)致了華爾街傳統(tǒng)投資銀行的獨(dú)立券商模式的終結(jié)。2008年3月美國(guó)第五大投行貝爾斯登被摩根大通收購(gòu)，9月15日美國(guó)第四大投行雷曼兄弟被迫申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，其資產(chǎn)分別被日本野村證券、英國(guó)巴克萊銀行收購(gòu)。同樣遭受次貸危機(jī)重挫的美國(guó)第三大投行美林，則同意讓美國(guó)銀行以500億美元全面收購(gòu)。美國(guó)第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利主動(dòng)申請(qǐng)轉(zhuǎn)型為銀行控股公司。

[2]參見(jiàn)張波：《次貸危機(jī)下的美國(guó)金融監(jiān)管體制變革及其啟示》，《金融理論與實(shí)踐》2008年第12期。

[3]參見(jiàn)【日】松尾直彥：《關(guān)于部分修改證券交易法的法律等》，載《Jurist》2006年第1321期。

[4]近幾年，韓國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了提高金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力，致力推進(jìn)包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)及法規(guī)在內(nèi)的金融改革，引進(jìn)巴塞爾《新資本協(xié)議》，推出《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》等都是為推進(jìn)改革做出的努力，這將對(duì)韓國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)的積極影響，但也有可能加劇金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定。參見(jiàn)李準(zhǔn)曄：《韓國(guó)金融監(jiān)管體制及其發(fā)展趨勢(shì)》，載《金融發(fā)展研究》2008年第4期。

[5]參見(jiàn)許凌艷：《金融監(jiān)管模式的變革及資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的誕生》，載《社會(huì)科學(xué)》2008年第第1期。

[6]參見(jiàn)[日]黑沼悅郎著：《金融商品交易法入門(mén)（第二版）》，日本經(jīng)濟(jì)新聞社2007年版，第15頁(yè)。

[7]參見(jiàn)【日】神崎克郎著、馬太廣譯：《日本戰(zhàn)后50年的金融、證券法制》，載《法學(xué)雜志》2000年第2期；馬太廣：《日本證券法的最新修改》，載《法學(xué)雜志》1999年第3期。

[8]與我國(guó)的合作社相類(lèi)似。

[9]商業(yè)票據(jù)是一種以短期融資為目的、直接向貨幣市場(chǎng)投資者發(fā)行的無(wú)擔(dān)保票據(jù)。

[10]同注⑥，第22-23頁(yè)。

[11]參見(jiàn)【日】神田秀樹(shù)：《完善集合投資計(jì)劃法制的思路》，載《關(guān)于集合投資計(jì)劃的工作報(bào)告書(shū)》，野村資本市場(chǎng)研究所2006年版，第39頁(yè)。

[12]同注⑾，第42頁(yè)。

[13]美國(guó)的《聯(lián)邦投資公司法》，不管私法上的形態(tài)如何，要求設(shè)置boardofdirectors或者40%以上都是外部董事。這也是橫向化的交易規(guī)則。

[14]其實(shí)質(zhì)是參考了美國(guó)證券法相關(guān)的聯(lián)邦最高法院的判例，并進(jìn)行了成文法化。其著眼于經(jīng)濟(jì)性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容而不是著眼于法的形式的概念。導(dǎo)入集合投資計(jì)劃的概念后，日本法形式上仍維持“有價(jià)證券”的概念，但是其概念的內(nèi)容以“結(jié)構(gòu)性”和“投資對(duì)象性”為目標(biāo)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，至此，可以說(shuō)日本20年前開(kāi)始討論，16年以來(lái)《證券交易法》修改沒(méi)有完成的所謂“廣義的有價(jià)證券”的概念終于得以實(shí)現(xiàn)。

[15]參見(jiàn)[日]三井秀范、池田唯一監(jiān)修，松尾直彥編著：《一問(wèn)一答金融商品交易法》，商事法務(wù)2006年9月初版，第91頁(yè)。

[16]參見(jiàn)[日]花水康：《集合投資計(jì)劃的規(guī)制》，載《商事法務(wù)》2006年第1778號(hào)。

[17]《金融期貨交易法》將貨幣、基于有價(jià)證券和存款合同的權(quán)利等定義為“貨幣等”，作為金融期貨交易的對(duì)象。

[18]同注⑤。

[19]此外，《不動(dòng)產(chǎn)特定共同事業(yè)法》、《商品交易所法》也得以修改，使不屬于《金融商品交易法》適用對(duì)象的不動(dòng)產(chǎn)基金（不動(dòng)產(chǎn)特定共同事業(yè)）和商品期貨交易等也適用與《金融商品交易法》相同的投資者保護(hù)的內(nèi)容和框架。同注⑥，第17頁(yè)。

[20]負(fù)責(zé)《金融商品交易法》起草的日本金融廳金融審議會(huì)第一部會(huì)的報(bào)告中指出：“關(guān)于以全部金融商品為對(duì)象，制定更加全面的規(guī)制框架的課題，將根據(jù)金融商品交易法的法制化和其實(shí)施情況、各種金融商品的特性、中長(zhǎng)期的金融制度的形態(tài)等情況，繼續(xù)加以討論?！?/p>

[21]參見(jiàn)【日】大崎貞和：《解說(shuō)金融商品交易法》，弘文堂2007年版，第40-43頁(yè)；同注⒂，第13-14頁(yè)。

[22]但是，通過(guò)利用專(zhuān)用交易體系（ProprietaryTradingSystem）和多邊交易設(shè)施（MultilateralTradingFacility）進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)交易等業(yè)務(wù)，適用核準(zhǔn)制。另外，集合投資計(jì)劃的營(yíng)業(yè)者必須以金融商品交易業(yè)的形式登記，不但要提交事業(yè)報(bào)告書(shū)，還須向金融廳報(bào)告，成為金融廳檢查的對(duì)象，并要求披露信息。

[23]參見(jiàn)【日】小立敬：《金融商品交易法案的要點(diǎn)—投資者保護(hù)的橫向化法制》，載《資本市場(chǎng)季刊》2006年春季號(hào)。

[24]但也有變化，比如，《證券交易法》將營(yíng)利性作為證券業(yè)的要件，《金融商品交易法》不再將營(yíng)利性作為要件，《證券交易法》未將發(fā)行人自己進(jìn)行的銷(xiāo)售勸誘行為作為業(yè)務(wù)規(guī)制對(duì)象，而《金融商品交易法》將投資信托、外國(guó)投資信托的受益證券、抵押證券的自己募集、以及集合投資計(jì)劃（基金）份額的私募均列為規(guī)制對(duì)象，還明確將集合投資計(jì)劃中對(duì)于有價(jià)證券或衍生品交易的運(yùn)作（自己投資）列為業(yè)務(wù)規(guī)制對(duì)象，橫向擴(kuò)大了規(guī)制范圍。

[25]同注⑥，第34頁(yè)。

[26]參見(jiàn)【日】神田秀樹(shù)：《金融商品取引法的構(gòu)造》，載《商事法務(wù)》2007年第1799號(hào)。

[27]同注23。

[28]同注21，第99-106頁(yè)。

[29]參見(jiàn)【日】松尾直彥：《金融商品交易法和相關(guān)政府令的解說(shuō)》，載《別冊(cè)商事法務(wù)》2008年第318號(hào)，第248-252頁(yè)。

[30]同注21，第107-121頁(yè)。

[31]參見(jiàn)莊玉友：《日本金融商品交易法述評(píng)》，載《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2008年5月號(hào)。

[32]參見(jiàn)吳曉靈：《私募監(jiān)管應(yīng)寫(xiě)入基金法》，載2008年3月10日《上海證券報(bào)》。

[33]參見(jiàn)朱大旗：《21世紀(jì)法學(xué)系列教材—金融法》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第132頁(yè)。

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；環(huán)境法制；環(huán)境立法；環(huán)境政策

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的加快，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較存在著明顯的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀麗鄉(xiāng)村，出現(xiàn)了水體大面積污染、土壤肥力下降、垃圾隨意堆放、工業(yè)污染加劇的情況。長(zhǎng)期以來(lái)由于國(guó)家政策、資金和技術(shù)支持力度不夠，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)落后于城市速度，對(duì)農(nóng)村居民衛(wèi)生和健康構(gòu)成了巨大的威脅。盡管近期國(guó)家加大了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策力度，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了較大進(jìn)展，但由于農(nóng)村的點(diǎn)源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，各種新舊污染相互交織，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，并危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，就要加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，切實(shí)解決危害農(nóng)民群眾身體健康、威脅城鄉(xiāng)居民食品安全、影響農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。而解決這一問(wèn)題關(guān)鍵在于是否建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的有效政策、法規(guī)與制度體系。

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)

(一)水體污染嚴(yán)重，水生態(tài)系統(tǒng)破壞

農(nóng)村水體污染主要表現(xiàn)是工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)污水和生活污水“三污合流”，未經(jīng)處理的廢水直接污染飲用水源，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)田灌溉；同時(shí)近幾年農(nóng)村旱澇災(zāi)害頻發(fā)，河流斷流，湖泊萎縮，魚(yú)蝦絕跡，天然綠洲消失，水庫(kù)蓄水減少，地下水位下降嚴(yán)重。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，固體垃圾污染嚴(yán)重

長(zhǎng)期以來(lái)，村莊建設(shè)規(guī)劃差，基礎(chǔ)設(shè)施少，道路無(wú)硬化、無(wú)公廁、人畜居住混雜、不可降解農(nóng)膜使用量急劇增加卻無(wú)法回收，固體垃圾隨意堆放。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不當(dāng)，環(huán)境資源破壞嚴(yán)重

農(nóng)民環(huán)保意識(shí)比較薄弱，濫施農(nóng)藥、化肥，懇荒圍湖造田，亂挖亂采，不僅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品受到嚴(yán)重污染，也逐漸污染了土壤、空氣、水源，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)造成極大威脅。另一方面由于人多地少，再加上自然災(zāi)害多發(fā)，土地退化、沙化、堿化嚴(yán)重，進(jìn)—步加劇了人地矛盾。

（四）集體林權(quán)改革滯后，林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)破壞

集體林權(quán)改革滯后，經(jīng)營(yíng)主體不明確、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理，嚴(yán)重影響了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性。其次地方政府決策不當(dāng)，盲目開(kāi)發(fā)山區(qū)，發(fā)展果業(yè)，加劇了森林植被破壞。再由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民伐木為柴，亂砍濫伐現(xiàn)象屢禁不止，結(jié)果是森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞，使生物多樣性環(huán)境遭受了破壞，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。

（五）工業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，加劇了農(nóng)村的工業(yè)污染

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多是一種以低技術(shù)含量、布局不合理、無(wú)集聚效應(yīng)、粗放經(jīng)營(yíng)為特征的工業(yè)化。由于其生存環(huán)境、基礎(chǔ)條件及管理水平的相對(duì)薄弱，造成污染后缺乏治理技術(shù)與資金，治理困難，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生工業(yè)化污染問(wèn)題。同時(shí)大量污染嚴(yán)重的城市工業(yè)企業(yè)搬遷到城郊或農(nóng)村地區(qū)，或者直接將城市垃圾運(yùn)往農(nóng)村，造成城市工業(yè)污染“上山下鄉(xiāng)”。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題法制成因與對(duì)策

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生有著自然、歷史、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等諸多方面原因，這里只對(duì)其法制成因與對(duì)策進(jìn)行分析。現(xiàn)行法制狀況對(duì)環(huán)境的保護(hù)力度不夠，立法是從過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重，環(huán)境保護(hù)為輕出發(fā)，“環(huán)境立法缺位,農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)匱乏,環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配,基本沒(méi)有形成環(huán)境監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作體系”。①所以，要健全和完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)，以新的角度和新的觀念完善環(huán)境法治建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。下面對(duì)影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)成因逐一進(jìn)行分析。

（一）環(huán)境政策原因環(huán)境政策原因主要表現(xiàn)是環(huán)境政策失靈。環(huán)境政策失靈是指國(guó)家在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的宏觀政策失靈和微觀政策失靈。宏觀政策失靈集中表現(xiàn)為政府在宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定過(guò)程中忽視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和缺乏必要的環(huán)境問(wèn)題保護(hù)對(duì)策，只到07年國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，才出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》，才將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提到了新的高度。與城市相比，城市早已在這些方面如生活污水集中處理、環(huán)境噪聲和煙塵控治、工業(yè)企業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與節(jié)能及減排、綜合利用等方面有一套行之有效的政策與措施。同時(shí)還有“創(chuàng)建環(huán)境模范城市”的鼓勵(lì)政策以及有“飛行監(jiān)測(cè)、限期治理、關(guān)停企業(yè)”等強(qiáng)制措施，而農(nóng)村在這些方面幾乎是空白。微觀政策失靈是指具體的環(huán)境保護(hù)政策的缺陷而導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題。一方面是政策不夠健全，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面缺乏實(shí)效性強(qiáng)的政策，即使有政策但因原則性太強(qiáng)缺乏可操作性而沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。另一方面是已有的環(huán)境保護(hù)政策存在著不一致和不協(xié)調(diào)之處，尚需完善。無(wú)論是政策體系，還是工作力度，農(nóng)村環(huán)保工作都還在起步階段，其中農(nóng)村生活污染治理、規(guī)?；笄菁八a(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、土壤污染防治技術(shù)、農(nóng)藥和化肥面源污染防治等政策幾乎是空白。因此，要根據(jù)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題量多面廣、監(jiān)督對(duì)象復(fù)雜的內(nèi)在特點(diǎn)和工作基礎(chǔ)薄弱的實(shí)際現(xiàn)狀，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策支持工作，在政策上傾斜，在經(jīng)濟(jì)上扶持，在技術(shù)上支持。要多出臺(tái)農(nóng)村環(huán)保財(cái)政補(bǔ)助、污染減排財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等政策手段，推動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?！氨M管中國(guó)農(nóng)村環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的矛盾有別于城市,但城市環(huán)境保護(hù)積累的經(jīng)驗(yàn)和各項(xiàng)管理制度足以供農(nóng)村環(huán)境管理借鑒?！雹诃h(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分。資源、環(huán)境是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要生態(tài)環(huán)境支撐。所以加大政策保障措施，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。

（二）立法原因

立法原因主要是指農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法缺位，已有立法對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不夠。《環(huán)境保護(hù)法》立法時(shí)間較早，受時(shí)代影響側(cè)重于工業(yè)污染控制和城市環(huán)境保護(hù)，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面關(guān)注不夠，僅有幾個(gè)條文很簡(jiǎn)單。我國(guó)目前的諸多其他有關(guān)的生態(tài)環(huán)境法規(guī)，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理和污染治理的具體措施與制度規(guī)定不足。二是農(nóng)業(yè)自然資源利用與生態(tài)保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，并且未能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村自然資源和農(nóng)村生態(tài)的保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益無(wú)法得到有效保障。三是行政法規(guī)不到位，本應(yīng)彌補(bǔ)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的上位立法的過(guò)于原則性和不足這種情形，卻未能出臺(tái)一部農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合性行政法規(guī)?！耙恍┲匾h(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白,如土壤污染防治、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)村噪聲污染、農(nóng)村生活污水污染、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相關(guān)地方法規(guī)，在規(guī)定上也不盡相同，比較混亂，并且是條塊分割，形不成完整統(tǒng)一制度體系。如農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作，主要是保護(hù)和管理農(nóng)業(yè)環(huán)境，控制農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜對(duì)環(huán)境的污染，推廣植物病蟲(chóng)害的綜合防治。國(guó)家環(huán)?？偩重?fù)責(zé)農(nóng)村村鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)工作，各個(gè)地方政府所頒布的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例涉及到漁業(yè)、水利、林業(yè)多個(gè)部門(mén)，內(nèi)容和規(guī)定都存在差異。因此，加強(qiáng)立法工作，完善農(nóng)村環(huán)保的地方性法規(guī)體系是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。將來(lái)的《環(huán)境保護(hù)法》的修改應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境單行法；相關(guān)法律法規(guī)的立法也要關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)盡快制定《土壤污染防治辦法》等專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，逐步把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入法制化管理體系之中，修訂原有涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)而不適宜的法律法規(guī)，做到有法可依，責(zé)權(quán)清晰，有效防止農(nóng)村地區(qū)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)、生活以及外來(lái)污水和廢棄物的污染，防止農(nóng)村生態(tài)遭到破壞。

（三）法律制度原因在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度方面，考察現(xiàn)有的有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本法律制度，會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的制度比較零散、不全面，缺乏對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本法律制度系統(tǒng)而明確的規(guī)定，無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境建設(shè)的實(shí)際需要，從而導(dǎo)致制度缺位、制度執(zhí)行和監(jiān)督不力的情況。目前相關(guān)法律法規(guī)雖已建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生態(tài)環(huán)境管理制度，但這些制度主要應(yīng)用于城市環(huán)境污染的治理方面。同時(shí)在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)方面仍存在制度缺位現(xiàn)象，至今仍沒(méi)有一套治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制度具體安排。在這種制度缺位的情況下，諸如土地退化、水土流失、水資源浪費(fèi)與污染嚴(yán)重等重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難以得到有效治理。再次，盡管在有些方面建立了制度，但由于制度執(zhí)行不力，致使制度功能不能有效發(fā)揮。從環(huán)境污染的治理制度來(lái)看，如排污收費(fèi)制度，資源收費(fèi)制度雖然對(duì)控制環(huán)境污染有積極的作用，但在實(shí)施中存在著一定問(wèn)題。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及計(jì)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水利和科技等多個(gè)部門(mén)，管理體制與環(huán)節(jié)多、各項(xiàng)治理措施相互脫節(jié)，造成制度執(zhí)行和監(jiān)督不力。因此要盡快建立起農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)制度。“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度和考核體系建設(shè)要盡快建立,將城市環(huán)保和農(nóng)村環(huán)保置于平等位置,從法律、法規(guī)體系上,對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度的建立提供依據(jù)”，④它是構(gòu)成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的基本內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律的目的與任務(wù)具有極為重要的意義。這些制度應(yīng)當(dāng)包括：除繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費(fèi)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等制度在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中切實(shí)可行外，還應(yīng)建立如下制度：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度、農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)實(shí)施制度，生態(tài)環(huán)境建設(shè)問(wèn)責(zé)制度、農(nóng)村環(huán)保責(zé)任制度和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境考核制度，畜禽養(yǎng)殖污染防治管理制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境信息公開(kāi)制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預(yù)警制度、農(nóng)村環(huán)境糾紛法律援助和公益訴訟制度等。

（四）政府管理原因農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題形成的重要原因之一是環(huán)境管理不當(dāng)。主觀上來(lái)看農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是有政策但政策在部門(mén)之間協(xié)調(diào)不足或沖突，無(wú)手段和措施來(lái)達(dá)到政策目標(biāo)；農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)匱乏，環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配，基本沒(méi)有形成有效行政管理工作體系和管理措施?？陀^上是農(nóng)村生產(chǎn)與生活中不科學(xué)的行為，長(zhǎng)期形成的一些生活陋習(xí)和農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的缺失，企業(yè)地處偏遠(yuǎn)、點(diǎn)多面廣，排污主體具有不確定性，監(jiān)管主體很難界定，難以用城市的監(jiān)管的手段與用行政執(zhí)法的手段來(lái)治理。因此要克服以上不足，農(nóng)村環(huán)境治理要走與城市環(huán)境治理不同的工作思路，要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，變監(jiān)督管理為預(yù)防管理，變單純的依法行政為服務(wù)與執(zhí)法相結(jié)合。具體工作中要將農(nóng)村環(huán)境污染防治納入年度考核范圍，實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制的工作體制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作格局，落實(shí)工作人員與經(jīng)費(fèi)，探索多元化、市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)村環(huán)保治理社會(huì)化管理模式和機(jī)制。其次，制訂農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃及年度實(shí)施意見(jiàn)，根據(jù)年度工作重點(diǎn)，將各項(xiàng)整治和建設(shè)任務(wù)分別落實(shí)到相關(guān)部門(mén)，并建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，設(shè)立環(huán)境指標(biāo)作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的重要指標(biāo)，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)年度生態(tài)任務(wù)和環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)考核辦法。再次，要強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境服務(wù)與執(zhí)法力度。在服務(wù)上，要象創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保城市一樣大力開(kāi)展生態(tài)鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建，重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村工業(yè)點(diǎn)源污染防治、生活污水與垃圾治理、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生態(tài)產(chǎn)業(yè)實(shí)施等關(guān)鍵工程。加大農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染控制與治理技術(shù)的推廣運(yùn)用力度，落實(shí)好“以獎(jiǎng)促治”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策措施，做好農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目申報(bào)，積極爭(zhēng)取中央和省里的專(zhuān)項(xiàng)資金，加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在執(zhí)法上各執(zhí)法單位要切實(shí)克服地方保護(hù)主義，積極配合有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)管和對(duì)違法排污企業(yè)的打擊力度，加大農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

（五）生態(tài)環(huán)境技術(shù)規(guī)范制定與推廣原因現(xiàn)階段農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)還不強(qiáng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)尚不足，對(duì)環(huán)境保護(hù)的知識(shí)很欠缺。濫用化肥與農(nóng)藥、秸桿隨意焚燒、家禽糞便污染水源等問(wèn)題日益突出，農(nóng)民卻對(duì)破壞環(huán)境的行為及其產(chǎn)生的后果渾然不知。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民缺乏環(huán)保理念，而政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中主導(dǎo)作用不足，農(nóng)民缺少科學(xué)規(guī)范來(lái)保護(hù)環(huán)境，也缺乏科技與資金，導(dǎo)致農(nóng)村污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制難以建立。過(guò)去的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系隨著各鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)與壓縮，基本處于癱瘓與失靈狀態(tài)。既是尚存的農(nóng)技推廣系統(tǒng)由于缺少財(cái)政支持，也無(wú)法開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，從而切斷了農(nóng)民獲取環(huán)保措施的最重要渠道。農(nóng)村的環(huán)境污染治理正是由于存在著政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面問(wèn)題，從而使農(nóng)村污染治理體系滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，基本沒(méi)有形成有效防控與治理機(jī)制。因此要組織農(nóng)業(yè)科技服務(wù)專(zhuān)家隊(duì)伍，在農(nóng)村中大力普及環(huán)保法律法規(guī)和科技知識(shí)，提高農(nóng)村干部群眾保護(hù)環(huán)境、防治污染和維護(hù)生態(tài)平衡的自覺(jué)性和責(zé)任感；要大力推廣綠色植保和環(huán)保防治技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展節(jié)約型、環(huán)境友好型生態(tài)畜牧業(yè)、改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、地表水環(huán)境等環(huán)境問(wèn)題；要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，控制農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等對(duì)農(nóng)田和水源的污染。積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測(cè)工作,加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)。要針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作現(xiàn)狀和農(nóng)民群眾的特點(diǎn)，采取符合農(nóng)村實(shí)際、貼近農(nóng)民群眾的形式，制訂簡(jiǎn)單易懂的安全控害技術(shù)規(guī)程，把農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)安全與監(jiān)控、農(nóng)村生活污染防治、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治、秸稈綜合利用、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)藥化肥面源污染防治、土壤污染防治等技術(shù)編發(fā)成切合實(shí)際的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)手冊(cè)，把生活與生產(chǎn)活動(dòng)的科學(xué)規(guī)范以及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)送到農(nóng)民身邊、農(nóng)戶(hù)家中，使環(huán)?？萍贾R(shí)與法律法規(guī)深入人心。

三、結(jié)論

環(huán)境法制建設(shè)是事關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要措施，因此針對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，要加大政策扶持力度，推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

【注釋】