基層社會治理現(xiàn)狀范文

導語：如何才能寫好一篇基層社會治理現(xiàn)狀，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

基層社會管理水平的高低既影響著社會管理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出社會管理的整體績效。因此，必須明晰當前重點，并努力尋求有效路徑，促進基層社會管理水平提升。推進社會建設和社會管理創(chuàng)新，最根本的一點，在于“打好基層、夯實基礎”。

關鍵詞：

基層社會管理 創(chuàng)新 烏海市

中圖分類號： C916 文獻標識碼： A

當前，社會管理的重點在基層，難點也在基層。因為大量社會需求來源于基層，大量社會問題產生在基層，大量社會矛盾根源在基層，只有搞好基層社會管理和服務，社會管理的大廈才具有扎實的根基。因而，一定意義上講，基層社會管理水平的高低既影響著社會管理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出社會管理的整體績效。因此，必須明晰當前重點，并努力尋求有效路徑，促進基層社會管理水平提升。

一、基層社會管理現(xiàn)狀——以烏海市為例

烏海市轄3個縣級行政區(qū)，總面積1754平方公里，人口50萬，2004年實行城鄉(xiāng)一體化改革，城市化率達94%，是一座新興的工業(yè)城市。與全國其他地級市相比，烏海市面積不大、人口不多、城市化水平較高。當前，烏海市正處于轉型升級、科學發(fā)展的關鍵時期，又處于社會矛盾、社會問題凸顯期，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題依然突出。給傳統(tǒng)的社會管理模式帶來了極大的沖擊，創(chuàng)新社會管理模式、提升社會管理能力刻不容緩。具體工作中，基層社會管理存在的一些問題：

1、社區(qū)運轉機制不能夠適應新形勢。社區(qū)工作聯(lián)系責任機制和工作協(xié)調機構仍不健全，社區(qū)所轄改制企業(yè)移交工作不夠規(guī)范，如少數(shù)破產、改制企業(yè)移交本單位職工組織、戶籍、計劃生育、綜合治理等關系時底子不清，情況不明，少數(shù)單位在將各項社會事務向社區(qū)移交時，不能提供必要的管理條件等等，給社區(qū)工作帶來較多難度。與此同時新的社會事務大量產生，而社會管理體制落后，使一些社會糾紛和社會矛盾不能及時解決。

2、一些領導對基層社會管理認識不到位，尚未引起足夠重視。有的認為社會管理事雜面廣，成績體現(xiàn)難；有的認為社會管理在政績考核中權重較低，干好干壞影響不大；有的認為社會管理耗時耗神，害怕被瑣事纏身；有的認為只要經濟發(fā)展了，社會管理工作就能迎刃而解，基層社會管理是基層干部的事，與己關系不大。

3、服務體系不夠健全，部分地方出現(xiàn)管理真空。目前，社區(qū)服務水平及質量仍無法滿足居民群眾多層次、多樣化的需求。如社區(qū)居民普遍關心的公共安全問題、居住環(huán)境優(yōu)化問題、文體活動組織問題等較多問題還沒有完全得到有效地解決。同時，現(xiàn)在的社區(qū)居委會難以發(fā)揮群眾自治組織的作用，實際上每日從事大量本來由政府職能部門或社會中介組織承擔的事務性工作。在這種情況下,由于管理粗放，基層社會管理和服務體系不健全，絕大部分問題在基層得不到有效解決，造成大量上訪和。

4、基層自治與居民參與不足。社區(qū)參與是社區(qū)自治的基礎，只有社區(qū)居民充分參與社區(qū)事務的決策、協(xié)商和處置，社區(qū)自治才有萌芽和發(fā)育成長的土壤。目前我市社區(qū)參與總體處于初級水平，社區(qū)居民在社區(qū)事務和管理服務上參與不足，積極性不高，沒有體現(xiàn)居民群眾自我管理、自我服務的基層民主形式。

二、創(chuàng)新社會管理的思路

推進社會建設和社會管理創(chuàng)新，最根本的一點，在于“打好基層、夯實基礎”。為此，必須針對烏海存在的突出問題，選準突破口，從體制、機制上大膽創(chuàng)新，不斷增強基層社會管理和服務水平。筆者認為，要從5個方面著力：

1、轉變機制。由弱街道強社區(qū)過渡到撤街道建社區(qū)。街道辦事處作為政府的派出機構在單位制的社會管理中起到不可替代的作用，隨著社會經濟的發(fā)展，社會管理的復雜化，多元化，街道辦事處逐漸成為了區(qū)政府與社區(qū)的傳話筒，其具體管理職能弱化，且占據(jù)著人、財物等大部分基層社會管理資源。而最貼近居民的社區(qū)管理得不到應有重視和支持。因此，“撤街建區(qū)”不失為我國加強和創(chuàng)新社會管理的可選路徑。

下放人、權、責，由二級政府、四級管理向三級政府、三級服務轉變。政府職能部門面向社區(qū)實現(xiàn)工作重心下移。一方面，加快構建財權與事權相匹配的社會事務公共資源配置體制。另一方面，推動公共資源社會投入重心向下，重點扶持社區(qū)。并利用科技信息管理對社區(qū)服務做到網格化、精細化。

2、轉變觀念，加強認識。一調整“指揮棒”的內容。進一步把基層社會管理與服務納入政績考核內容，扭轉各級干部的政績觀，切實提高對社會管理特別是基層社會管理的重視程度。努力轉變各級干部特別是基層干部的工作重點，把及時了解掌握和化解基層社會管理中的問題作為核心工作來抓，把基層社會管理能力和效能作為領導考評的重要內容。加強群眾工作能力培訓和鍛煉，切實提高各級領導干部的社會管理能力。二強化“治未病”的思想，變應急管理為日常管理。轉變依靠強制力和威懾力保持社會穩(wěn)定的傳統(tǒng)觀念，增強從“治未病”的思維和角度維持社會穩(wěn)定的意識，改進與完善對容易引發(fā)社會糾紛的重點領域、重點部門的管理辦法、體制機制，切實增強將社會矛盾主動化解在基層和萌芽狀態(tài)的能力。

3、加強社區(qū)功能，提高社區(qū)管理服務水平。

隨著政府行政管理體制改革的深入和職能轉變的加快，以及住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項改革的深入，社區(qū)承擔起越來越多的服務功能，服務居民的角色越來越重要、任務越來越繁重，因此，必須加快強化社區(qū)的各項服務功能，在社會救助、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社區(qū)治安、權益保障等方面全方位發(fā)揮作用。在工作實踐中借鑒香港、新加坡等地社區(qū)自治經驗，探索設立政務、衛(wèi)生、文化服務中心，剝離原有村（社區(qū)）承擔的政府行政管理職能，逐步建立“兩級統(tǒng)籌發(fā)展、三級管理服務”的現(xiàn)代城市管理體制。要按照“強政府、大社會”的原則，將社區(qū)工作人員從繁雜的行政事務中解脫出來，集中精力主導居民服務。

4、調動社會力量，參與社區(qū)管理，共建和諧社區(qū)。樹立“多中心”思想，積極支持和培育基層社會管理力量。堅持城市社區(qū)自治和農村村民自治，同時大力培育、發(fā)展各種社會組織、中介組織，引導更多的社會力量參與基層社會管理。更多吸納企事業(yè)單位，參與社區(qū)管理，引導社會組織服務社會。加大宣傳力度，加強社區(qū)服務意識，更好地發(fā)揮黨員干部、社會骨干、志愿者參與社區(qū)建設積極性。

5、加大基層居民參與力度。居民參與是基層社會自治的重要基礎，是我國基礎社會管理創(chuàng)新的基本模式和發(fā)展方向，因此，要正確認識當前我國居民參與基層社會管理不足的現(xiàn)狀和原因，在政策制定、制度設計、行為觀念、社會文化、社區(qū)建設等方面采取積極措施，不斷擴大基層社會管理的居民參與度，實現(xiàn)參與數(shù)量和參與質量雙提升。

三、正確處理好幾個關系

推進社會建設和社會管理創(chuàng)新，除了從體制、機制上大膽創(chuàng)新，不斷增強基層社會管理和服務水平。還需要我們在工作實踐中，正確處理好幾個關系：

1、動態(tài)協(xié)調與源頭治理的關系

社會管理的重要工作是協(xié)調社會關系、化解社會矛盾。因此，需要建立訴求表達機制、矛盾糾紛的滾動排查和預警機制、矛盾的調處機制、社會治安防控體系，使社會問題和社會矛盾不斷得到化解。另一方面，源頭治理是治本之舉。特別是要著力解決好民生、民主、民心問題。

2、虛擬社會與現(xiàn)實社會的關系

傳統(tǒng)的社會管理主要是針對現(xiàn)實社會，但是在數(shù)字化時代，由互聯(lián)網等新興媒體構成的虛擬社會越來越重要，它既給人們的生產和生活帶來諸多方便，也給人類工作和生活秩序帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是網上網下遙相呼應、互相放大，容易影響社會和諧穩(wěn)定。加強和創(chuàng)新社會管理，要善于統(tǒng)籌現(xiàn)實和虛擬兩個方面。尤其要重視對虛擬社會的管理，真正做到趨利避害。

篇2

【關鍵詞】基層社保經辦機構；服務能力建設；社保

近十年來我國社會保障事業(yè)發(fā)展取得重大突破，在此期間，我國的社會保險體制日益完善，醫(yī)療、養(yǎng)老等主要的社保項目日漸豐富并開始向農村地區(qū)擴展，制度覆蓋面與基金征繳額逐漸提高。但是，我國的社保經辦機構的發(fā)展卻相對緩慢，基層社保經辦機構的能力之差尤其突出，普遍存在信息化建設不足、人員負荷過重和運行機制不暢等諸多問題。加強我國基層社保經辦機構的能力建設是我國建設服務型政府的重要內容，是維護我國社會安定團結和確保人民群眾利益的迫切要求，同時有助于提高我國整體的社保經辦機構能力建設，意義重大不容忽視。

一、基層社保經辦機構能力建設存在的問題

隨著我國社會保險事業(yè)的迅猛發(fā)展，特別是社保事業(yè)向縣級以下城鎮(zhèn)的發(fā)展，以及社保工作中出現(xiàn)的各種問題，使得基層社保經辦機構面臨著巨大的挑戰(zhàn)，經辦機構管理出現(xiàn)了信息化系統(tǒng)滯后等一系列問題，嚴重影響了社保工作的運行效率和服務效率。

（一）信息化系統(tǒng)還相對滯后。隨著社保事業(yè)的發(fā)展，社保經辦機構的工作將更多的依賴計算機信息系統(tǒng)的支持。通過對信息管理的系統(tǒng)化，可以使經辦機構的業(yè)務得到更好的規(guī)范和監(jiān)督。但是就信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀來看，經辦機構的計算機系統(tǒng)建設普遍滯后，對目前日漸提高的經辦要求無法適應；各種信息系統(tǒng)進行分散管理互不兼容，難以達到信息共享的目的；信息系統(tǒng)功能不夠完善，具備多功能服務系統(tǒng)中的子系統(tǒng)還需要進一步的開發(fā)，不能提供一站式的服務。

信息化建設的集中程度不高，各信息系統(tǒng)互相不兼容。業(yè)務運行系統(tǒng)是各自進行開發(fā)建設，并且服務功能也不同，不能有效利用業(yè)務經辦之間的關系。封閉運行、分散管理構成社保機構之間的隔墻，信息資源無法共享，對綜合治理不利。各種社保信息系統(tǒng)時常重復建設，信息化資源浪費、分散。

（二）機構管理體制不夠完善。社保經辦機構承擔著幫助人民受理國家社會保險的義務，代表的是政府的形象，因而影響著社會公眾對于政府的滿意度。而基層社保經辦機構名稱的不統(tǒng)一會導致標識不鮮明，公眾識別度不夠高，很難為公民提供便捷的服務。如江西省，萍鄉(xiāng)市的醫(yī)保經辦機構的名稱叫萍鄉(xiāng)市醫(yī)療保險管理處、機構規(guī)格是副處級，而鷹潭市的醫(yī)保經辦機構則為鷹潭市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險辦公室、機構規(guī)格為正科級。

經辦機構層級和規(guī)格的不一致同樣對社保經辦業(yè)務的開展和經辦公作效率有影響。如在江西省膿包試點縣，全省共11個試點縣，其中有三個縣的新農保是由縣社會保險事業(yè)管理局統(tǒng)一經辦。而其他縣區(qū)則另外成立了農保局。農保和城保本來同樣屬于社會保障養(yǎng)老保險范圍，由于另外設置部門經辦管理，造成政出多門、資源浪費、工作效率低等問題。

（三）業(yè)務量劇增，負荷重。隨著基層參保人數(shù)的增加，基層社保經辦機構的人均工作量日益增加，經辦機構超負荷工作的情況十分普遍。然而各級社保經辦機構在經費和編制上卻沒有相應增長，業(yè)務需求與經辦負荷程度明顯不相適應，在一定程度上不利于各項工作的順利開展。加之經費不足造成的軟硬件系統(tǒng)建設的滯后，對經辦工作的效率有直接的影響。

二、優(yōu)化基層社保經辦機構能力建設的對策

加強能力建設是社保經辦機構建設的關鍵。針對基層社保經辦機構存在的問題，我們要根據(jù)經辦機構的性質和職能，做好工作定位，解決好相應的經辦能力缺陷問題，達到提高社保經辦機構能力建設的目的。

（一）信息系統(tǒng)建設升級。進一步加強社保信息系統(tǒng)建設，實行自上而下的統(tǒng)一管理，構建統(tǒng)一、集中的大系統(tǒng)，集信息技術的資源優(yōu)勢，支撐各種業(yè)務經辦，達到信息資源共享的目的。爭取盡早實現(xiàn)對法人信息和個人信息的綜合及集中化管理，通過建立社保電子檔案管理方式，及時了解參保個人或者單位法人的各種綜合信息，從而使管理效率得到提高。加大對硬件配套設施建設的資金投入，并確保資金足額按時撥付到位，保證對系統(tǒng)建設的財力支持。擴大系統(tǒng)的應用范圍，提高系統(tǒng)的應用水平，完善系統(tǒng)的多項服務功能。

（二）管理體系建設升級。對社保經辦機構的名稱和規(guī)格進行統(tǒng)一，以便于公眾識別。如在各地級市，社保經辦機構的名稱統(tǒng)一為xx市醫(yī)療保險事業(yè)管理局，xx市社會保險事業(yè)管理局，機構的規(guī)格為副縣級或者副處級，以方便地區(qū)間社保工作的銜接和經辦工作效率的提高。通過管理模式設計，形成領導決策、專業(yè)管理、業(yè)務運行以及綜合服務式的管理體系，做到領導負責重大決策；專業(yè)管理層進行監(jiān)督管理；業(yè)務運營層落實政策；綜合服務層負責對外服務。

（三）提高經辦人員素質和工作效率。社保經辦機構作為社保的窗口服務單位，責任重大。社保經辦機構要主動增強服務意識，加強對經辦機構的現(xiàn)場管理，強化過程監(jiān)督與考核，提高經辦機構的工作效率。經辦人員的培訓應與社保經辦組織戰(zhàn)略的近期安排和長期規(guī)劃相適應，培訓內容應該涉及業(yè)務知識、組織機構、公共管理、操作流程等方面。在教員、教材、培訓方法上都要進行創(chuàng)新，做到與時俱進，培訓結果要同職業(yè)資質、考核、薪酬聯(lián)系起來，以調動員工學習的積極性。對于地區(qū)之間經辦員工人數(shù)的不平衡，上一級管理機構應該合理調配經辦機構人員人數(shù)，從而使經辦設施的資源配置達到優(yōu)化，最終提高社保經辦機構的工作效率。

三、結語

社保事業(yè)關系到老百姓的切身利益，社保經辦機構作為社保事業(yè)的基礎重點，加強和提高基層社保經辦機構的能力建設關系到國家的長遠發(fā)展，關系到每個參保人員的切身利益，關系到社會的長治久安，是一項政治工程，也是一項社會工程，更是民生工程。因而提高基層社保經辦機構的能力建設是落實服務于民的重要任務之一，具有深遠而重大的意義。

參考文獻

篇3

學習實踐科學發(fā)展觀，要科學判斷和全面把握當前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權。××街屬典型的城鄉(xiāng)結合部，轄內影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關閉國有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經濟糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計，××地區(qū)的外來流動人口超過8萬人，平均素質偏低，相當一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來了嚴重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務十分繁重。在源頭預防上，城中村內的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識、硬件設施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護法等意識面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學地分析我街實際，從街道層面進行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會治安綜合治理長效機制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現(xiàn)基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉變和突破。

二、深入實踐，開拓創(chuàng)新，構建社會治安防控體系的基礎和架構

學習實踐科學發(fā)展觀，要注重實踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從20*年底開始，深入社區(qū)進行調研，召集研究討論，結合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。20*年3月份形成了《××街關于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動、隊伍培訓管理、組織保障、檢查考核為內容的“十大機制”，形成了以打擊為重點、以預防為基礎、以控制為關鍵，以建設、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會治安防控體系。根據(jù)當前社會治安綜合治理工作特點，從轄區(qū)實際情況出發(fā)，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。

（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機制。

貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會治安防控體系科學合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級有關職能部門為主力，以社區(qū)居委會、轄內機構、單位和各類社會力量為基礎的縱向層級運行架構。在橫向聯(lián)動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯(lián)動，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動和矛盾糾紛聯(lián)調聯(lián)動；二是社區(qū)一級聯(lián)動，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會為基礎，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區(qū)內各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向層級運行架構為主體，通過橫向聯(lián)動工作模式進行協(xié)調整合，構筑一個職責分工明確、團結協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運行機制。

（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。

貫徹落實科學發(fā)展觀，建設社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設標準，建立街綜治工作中心，構筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機構、工作制度、硬件設施，明確職責任務和部門分工；協(xié)調指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯(lián)調、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運作機制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學習培訓制度、加強隊伍管理，進行工作績效評估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強化基層管理，完善基層服務，優(yōu)化基層資源，夯實基層基礎。

（三）以整合統(tǒng)籌為準則，建立社會治安防控體系精干隊伍。

貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結合、專群結合，充分發(fā)揮隊伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網基地指揮臺建設，實現(xiàn)了勤務指揮聯(lián)動。以義務平安巡邏隊伍為補充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達到有效的管理，高速、可靠、準確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。

（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會治安防控體系防范網絡。

貫徹落實科學發(fā)展觀，利用先進的科學技術，通過市場機制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網絡：一是建設全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設置了212個監(jiān)控點，城中村內街內巷設置了1*個監(jiān)控點和5個監(jiān)控崗亭。二是發(fā)動轄內物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個攝像機。三是推進城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內部進行實時監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內部技防建設，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設四個層面安全防范網絡，動靜結合，人防、物防、技防結合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網絡。

（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。

貫徹落實科學發(fā)展觀，加強精神文明建設，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環(huán)境。構筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標，打造室內法制宣傳教育服務、室外法制宣傳教育服務、網上法制宣傳服務三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預防違法犯罪，增強轄內居民群眾法制觀念和法律意識，促進社會和諧。

三、以人為本，立足長遠，進一步推進社會治安防控體系的落實和發(fā)展

（一）從全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學發(fā)展觀，以全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經濟社會的發(fā)展，促進平安和諧社區(qū)建設?；鶎由鐣伟卜揽伢w系是一項長期性、復雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會系統(tǒng)工程，其全面落實要始終堅持“三個結合”：一是要與上級綜治工作精神相結合，社會治安防控體系的推進要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導，落實上級部門的工作部署。二是要與經濟發(fā)展規(guī)律相結合，以經濟建設為基礎，從××地區(qū)的經濟發(fā)展需求和趨勢出發(fā)，繼續(xù)完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學性、長效性、穩(wěn)定性。三是要與社會矛盾發(fā)展態(tài)勢相結合，隨著經濟社會發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。

（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現(xiàn)社會治安狀況的明顯好轉。要依靠群眾，發(fā)動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強防范意識，減少犯罪分子犯罪機會；通過開展形式多樣的社區(qū)活動，進一步引導和發(fā)揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔一定的治安防范義務；通過及時公開與群眾切身利益息息相關的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環(huán)境，采取相應地防范措施。

篇4

關鍵詞：江蘇省；社區(qū)報；社區(qū)報發(fā)展

中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社區(qū)報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區(qū)內小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區(qū)的一切”的角色[1]。與大報相比，社區(qū)報是“分眾媒介”，在中國傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀下，社區(qū)報有良好的發(fā)展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區(qū)報在中國的發(fā)展并非一帆風順。北京、上海等發(fā)達城市早在2000年左右就引入了社區(qū)報，但能堅持到現(xiàn)在的已所剩無幾，只有一些依托傳統(tǒng)傳媒集團的社區(qū)報仍在維系，而西部地區(qū)的社區(qū)報紙至今尚未啟動。但據(jù)互聯(lián)網不完全統(tǒng)計，目前江蘇省現(xiàn)有社區(qū)報十余家，正處于快速發(fā)展階段。因此研究分析江蘇省社區(qū)報發(fā)展存在的問題及對策對我國社區(qū)報整體發(fā)展有著積極意義。本課題組對《新壩風采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區(qū)報發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題進行了調研，并提出促進社區(qū)報健康發(fā)展的策略。

二、江蘇省社區(qū)報的辦報現(xiàn)狀和存在的問題

調查顯示江蘇省社區(qū)居民對讀報紙有著積極的態(tài)度和良好的閱讀習慣，對社區(qū)事務關注度高，為社區(qū)報的創(chuàng)辦、發(fā)行提供了良好的市場和大量的受眾。但調查發(fā)現(xiàn)社區(qū)報在發(fā)展過程中也存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：

（一）辦報主體未能正確認識社區(qū)報紙的作用，辦報理念不清晰

社區(qū)報關注的是城市中的某個特定區(qū)域，服務核心是社區(qū)。報紙應通過對內容的篩選塑造社區(qū)個性，從而形成社區(qū)的主流價值觀。雖然《新壩風采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創(chuàng)辦較早的兩個社區(qū)報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區(qū)中的重要作用。課題組在調研中了解到，《新壩風采》的創(chuàng)辦是由于東臺市在創(chuàng)建文明城市，作為東臺市規(guī)模較大的社區(qū)之一，新壩社區(qū)借此提升社區(qū)的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創(chuàng)立起來的?！安豢纱?、難以共享、時時貼近”應該是社區(qū)報紙在內容上的定位，社區(qū)受眾居住相對集中，對本社區(qū)及周邊發(fā)生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區(qū)報需要在較小的半徑內——即以社區(qū)為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)的“大社區(qū)”范圍，為社區(qū)讀者提供服務；在新聞報道內容上需要專注于為社區(qū)居民提供社區(qū)報道和與生活相關度較高的服務類信息。

（二）報紙版面簡單，信息量少

《新壩風采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設有一句話新聞、民生服務直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節(jié)約版面的考慮，每期報紙板塊設定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區(qū)居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風采》，《鐘樓之聲》的設計內容豐富，包括社區(qū)留言板、社區(qū)傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯(lián)系提供了良好的平臺，能夠發(fā)揮社區(qū)報紙應有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經費的緊張又限制了其正常出版。由于社區(qū)報版面簡單、信息量少，最終導致社區(qū)報在社區(qū)內的影響力不大。

在美國，社區(qū)報記者和編輯的工作是深入到社區(qū)居民的生活中，他們每天出現(xiàn)在社區(qū)的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區(qū)報難以吸引專業(yè)的新聞從業(yè)人員加入，這成為社區(qū)報紙發(fā)展的一大瓶頸。據(jù)調研，《鐘樓之聲》和《新壩風采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業(yè)的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔當起這一重任。報紙都是由一個人承擔起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區(qū)，了解社區(qū)發(fā)生的點點滴滴。

（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持

由于影響力小、沒有正式發(fā)行的刊號等，使得社區(qū)報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區(qū)報經費來源主要有社區(qū)居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區(qū)的《新壩風采》，資金由社區(qū)居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發(fā)行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風采》，在一些規(guī)模較小的社區(qū)只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關系，贊助缺乏約束性和連續(xù)性，會讓社區(qū)報的發(fā)行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發(fā)行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區(qū)內的變動、企業(yè)資金緊張、發(fā)展戰(zhàn)略的改變等一系列因素都會造成社區(qū)報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區(qū)報紙發(fā)展和擴大發(fā)行的瓶頸。

（五）創(chuàng)刊審核標準嚴格、難以獲得刊號

課題組調研的兩份社區(qū)報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規(guī)模發(fā)行和刊登廣告、拉取贊助。根據(jù)江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區(qū)報紙和普通報紙一樣，若公開發(fā)行需要依據(jù)國務院令第594號《出版管理條例》第十二條的內容申請刊號。若社區(qū)報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續(xù)性內部資料出版物準印證核發(fā)標準，向當?shù)匦侣劤霭婀芾聿块T申請“內部資料準印證”編號。因審核標準嚴格、難以獲得刊號，使得社區(qū)報面臨沒有合法地位的尷尬境地。

三、江蘇省社區(qū)報發(fā)展對策及建議

（一）社區(qū)報提出“大社區(qū)”概念

在城市中，人們通常將一個住宅小區(qū)定義為社區(qū)，社區(qū)報中的“社區(qū)”也通常如此定義，江蘇社區(qū)報多模仿美國，以傳統(tǒng)小“社區(qū)”為范圍，正如新壩社區(qū)和鐘樓社區(qū)，兩份社區(qū)報皆以本住宅小區(qū)中的人群為受眾。然而一個社區(qū)人數(shù)有限，小區(qū)居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導致水土不服，與傳統(tǒng)社區(qū)報的區(qū)域范圍不同，社區(qū)報以在一定范圍內享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)為發(fā)行范圍，及以“大社區(qū)”為受眾范圍[2]。新壩社區(qū)位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規(guī)模較大的社區(qū)與之共享同樣的基礎設施、商店公司與基礎醫(yī)療設施等，并且社區(qū)周圍有多家大型超市與商場，在走訪調查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區(qū)的影響力較大的社區(qū)報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調查中，受訪者普遍對周邊社區(qū)的事務較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區(qū)概念的引入可以豐富社區(qū)報的內容，進一步擴大其社會影響力。

（二）提前進行媒介產品策劃，突出社區(qū)報自身特色

要創(chuàng)辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區(qū)的人口、經濟、社會文化等宏觀環(huán)境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔負的職能和所要發(fā)揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創(chuàng)新；風格定位，即媒介產品的整體結構、傳播內容、傳播方式和外在形象等綜合表現(xiàn)出來的格調和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。

（三）加強與當?shù)孛襟w合作，廣泛發(fā)動小區(qū)居民參與

由于目前社區(qū)報紙的辦報狀況難以吸引專業(yè)的媒體從業(yè)者，解決問題的一個折中的方法便是與當?shù)赜杏绊懥Φ膱蠹埡献?。上海第一張經國家新聞總署批準的社區(qū)報《新民晚報社區(qū)版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區(qū)域性報紙為突破口，有效整合資源，創(chuàng)造”母報”帶”子報“的發(fā)展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區(qū)報紙，專業(yè)的記者與編輯固然重要，但是社區(qū)居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區(qū)報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業(yè)記者對社區(qū)最關鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區(qū)話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發(fā)引導，就能讓居民加入社區(qū)報紙的制作中真正成為報紙的主人。

（四）充分發(fā)揮社區(qū)報在社區(qū)自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金

在我國，隨著經濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發(fā)生根本性轉變，傳統(tǒng)的政府主導的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，社區(qū)自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區(qū)居民是社區(qū)真正的主人和政府政策治理的利益相關者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區(qū)居民了解，更要接受監(jiān)督。社區(qū)報可以為社區(qū)居民與居委會的聯(lián)系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設性參與和對公共部門權威的自覺認同是實現(xiàn)善治的前提和關鍵[3]。社區(qū)公民作為社區(qū)報的記者、編輯，更加關注本社區(qū)的事物，并有發(fā)表意見的平臺，才能參與社區(qū)自治，社區(qū)報紙為社區(qū)自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀為社區(qū)報的發(fā)展提供了良好的機遇。社區(qū)報這種區(qū)域性出版物正充滿活力，而且數(shù)量還在不斷增長。它將充分融入社區(qū)生活中，成為社區(qū)居民生活中不可缺少的信息源。

參考文獻：

[1] 陳凱.關于中國社區(qū)報發(fā)展的思考[J].傳媒，2012（6）.

篇5

一、必須認識大學生進社區(qū)的深遠意義，為開創(chuàng)和諧社區(qū)建設的新局面形成豐富人才儲備

街道社區(qū)作為最基層單位，更是承擔著“上面千條線，下面一根針”的繁重任務。而現(xiàn)有社區(qū)工作者隊伍年齡偏大、文化程度偏低、工作方法偏舊的現(xiàn)狀，已很難適應飛速發(fā)展的社區(qū)工作新形勢的需要。在這種情況下，__區(qū)委、區(qū)政府從建設和諧社會的戰(zhàn)略高度出發(fā)，作出了百名大學生進社區(qū)的重要舉措，不僅為大學生學有所用、學有所為提供了嶄新的舞臺，更是順應了時展的客觀要求。

一是加強我區(qū)人才隊伍建設，優(yōu)化我區(qū)人才結構的需要。尤其為了加強基層社區(qū)人才隊伍建設，改善基層社區(qū)的人才結構，提高基層人才隊伍的整體素質，為社區(qū)基層充實素質比較高的人才。二是構建和諧社區(qū)的需要。社區(qū)是社會的基層單位，隨著經濟和社會的發(fā)展，社區(qū)工作直接關系到廣大居民的切身利益，對社區(qū)工作者的素質水平也提出了更高的要求。因此，構建和諧社會，必須抓好和諧社區(qū)的建設，而和諧社區(qū)的建設，必須要有素質比較高的人才。黨和政府的政策迅速貫徹落實到社區(qū)，也需要素質比較高的人才。三是解決大學生就業(yè)問題的需要。引導大學生面向基層單位、基層組織就業(yè)，符合國家和省市的有關政策。我區(qū)招聘百名大學生進社區(qū)，一方面解決基層缺乏人才的問題，另一方面也為解決當前大學生就業(yè)困難問題，轉變大學生的就業(yè)觀念做出了有益的探索。四是我區(qū)“十一五”和長遠發(fā)展儲備人才的需要。人才戰(zhàn)略是經濟和社會發(fā)展的關鍵，21世紀的競爭是人才的競爭，因此，必須著眼于長遠和可持續(xù)發(fā)展，不斷引進高素質人才，并且充分發(fā)揮人才的作用，為__的二次騰飛打下堅實的人才基礎，促進經濟社會的科學發(fā)展、和諧發(fā)展。

二、必須切實加強培養(yǎng)和管理，為人才盡快成長創(chuàng)造必要條件

我們將按照“嚴格要求、放手工作、支持關心”的基本要求，全面做好受聘大學生的管理、教育、培養(yǎng)工作，確保受聘大學生盡快進入角色，及時適應工作，努力開創(chuàng)工作的新局面。

一是學習上加強教育和培訓。在政治理論學習上，采取多種形式，抓好集中學習，同時要規(guī)定書目抓好他們的自學。通過堅持不懈的學習，使他們能夠不斷提升政治理論水平，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀；能夠自覺學習好、領會好黨的路線方針政策，不斷提升貫徹落實和實際運用各項方針政策的水平，確保把黨的各項方針政策創(chuàng)造性地貫徹落實到基層，落實到千家萬戶；能夠自覺地增強宗旨意識，切實做到想民之所想、憂民之所愁、急民之所難、辦民之所需，樹立起新時期社區(qū)工作者的良好形象；能夠全面理解、掌握和運用法律法規(guī)，不斷增強依法辦事的水平和能力，更好地推動社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務，努力實現(xiàn)社區(qū)工作的提檔升級。二是工作上加強使用和管理。使用是對人才的最好的培養(yǎng)和尊重。在具體工作上，要針對他們的學有所長和氣質特點，安排合適的崗位，使他們能夠發(fā)揮所長，更好地貢獻聰明智慧，更好地推進工作；要針對大學生服務社會、實現(xiàn)人生價值的遠大抱負，有針對性地安排承擔一些艱巨繁重的工作，給他們壓擔子、壓任務，讓他們在實際工作中得到鍛煉，迅速成熟、成長起來；要注重幫助協(xié)調好各方面的關系，主要協(xié)調解決工作中出現(xiàn)的新矛盾、新問題，為他們提供一個寬松的工作環(huán)境。三是在生活上加強關心和愛護。這次招聘大學生，我們實行的是聘用制，首次聘期2年，期滿后雙方協(xié)商可以續(xù)聘。表現(xiàn)優(yōu)秀的，在事業(yè)單位招聘工作人員時給予優(yōu)先考慮。聘期工資待遇比較高，同時要求各街道辦事處將盡最大的努力給予關心關懷，與辦事處其他人員一樣享受同等福利待遇；黨政主要負責人和分管負責人要經常與他們進行談話溝通，了解他們的思想動態(tài)，做好思想工作，確保他們心情舒暢地開展各項工作。組織人事部門，通過跟蹤服務、管理和考核，幫助他們盡快成長。

篇6

關鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀80年代初我國農村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關注。村民自治研究不僅成為我國農村問題研究的一個熱點，而且在當代中國的政治研究領域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關系到我國民主政治制度建設的內容，并試圖通過對村民自治這一“標本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關系”兩大視野進行區(qū)分，對當前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內容和形式，并以此為出發(fā)點，討論我國的民主政治制度建設。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側重，大致分為兩種觀點。

一種觀點偏重村民自治中的民主實質內容對我國民主政治制度的作用，即認為村民自治的民主是對村莊場域內的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內的政治資源的一種支配方式，兩者是同質的；認為村民自治是中國建設民主的試驗點和突破口，把建設民主的試驗點和突破口放在農村，可以大大降低推進社會主義民主的成本和風險，既可以推動民主進程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認為這“標志著中國的民主政治建設已經開始由村民自治向更高層次的民主建設——基層政權建設邁進”。

后一種觀點認為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設的示范意義主要是形式上的，村民自治產生的原因是農村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應遠遠大于其實質性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實內容”；“對于中國的民主化進程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經濟發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓練民眾，為民主創(chuàng)造內在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉換。這便是村民自治給我們的啟示?！边@可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結。

上述兩類觀點，前者認為村民自治對我國民主政治制度建設有實質性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設的形式上的示范意義。當然，前者的認識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比齻€“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質概括和定位。

有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質上的內涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機構既是群眾自治的組織，又充當著國家在農村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質上的區(qū)別。羅伯特·達爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關心的是普通公民借以對領導行使相對強的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內部也可以有民主形式，社會空間內的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進只是形式的或外部的，而不是實質的與內部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認為村民自治制度具有“國家主導型制度變遷”的性質，認為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數(shù)村民自治的相關制度都是由國家各級政府部門通過行政網絡推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現(xiàn)實情況出發(fā)，認為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎，但是國家的權力體制與村民自治的原則存在著結構性矛盾，不從制度結構上解決現(xiàn)代化進程中國家權力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學習的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進面臨無法回避的困難。”雖然村民自治對我國民主政治的建設從形式上有示范意義，但是如果沒有實質性的支撐，農村社會范圍內的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學者認為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進一步認為，試圖找出村民自治內的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現(xiàn)實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進在《中國社會科學季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個體分散的中國農村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結構上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時，有研究者漸漸轉換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉而強調國家與社會的“異”，試圖找出促進民主政治制度建設的另一途徑。他們除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的對話和博弈?！稗r村的經濟改革不僅突破了這一結構性外殼，而且使億萬農民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務、公共權力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當然，“政治民主”視野和“國家與社會的關系”的視野有內在的聯(lián)系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關系的一個方面。

1998年“國家與社會關系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實”學術會議的召開，標志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應當給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關系的研究視角，其二是社區(qū)內部權力結構與權力關系的視角”。景躍進說：“國家與社會關系的調整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現(xiàn)了“國家與農民權力相互增強的績效”“，從長遠來看，一種相對和平而有序的民主化轉型過程是可能的，而國家的專制性權力在這過程中最終將被消解，其基礎結構性權力則得以保持甚至加強！”

持“國家與社會”視野的研究者認為，解體以后，“國家仍試圖改造農民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經濟生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。

而另一方面村莊借國家的力量合法地擴大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進退與村莊建構是同步的，村莊最終是與非均質國家一起完成自我定位和自我構造”。

那么，我國農村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認為是不當?shù)?，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關事務”，而我國村民自治的許多相關制度和職能設置都是由政府代為設計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機構和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調整農村社會的權力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權衡關系，而國家在“利益權衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進展

以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機構和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關。兩種研究視野最終都把關懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔心民主來得太慢而是擔心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權力支配的自由社團，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領域，這本身就是一個進步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當前學術界對村民自治的關注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認為，當前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認為，當前國家頒布法律制度應強化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應予以司法制裁，對于村民則應提供法律救濟。對此賀雪峰評論說：“在當前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領域，有些學者并未真正理解問題的復雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴重損害了村民自治研究的嚴肅性和科學性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況。”

前面已經提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關系上，是想在國家體制外的社會領域用功，這在某種意義上是轉移了研究的視線。當國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強調國家體制內的變革。這樣說并不是要回到“民主先導論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導論”的不同之處是，它并不要求從結構上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農村社會的互動中表現(xiàn)為：給農民更多的經營自，給農民更完整的土地產權，使農村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權力的直接干預，增強農村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強調制度變遷的“國家主導型”的性質。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預社會提供了機會，因此我們認為應給社會更多的原生性資源以實現(xiàn)更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關系格局中的民間權威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設過程中展現(xiàn)的“權力的文化網絡”進行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權衡關系進行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關系視為利益權衡關系，目的在于說明利益權衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴大農村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認為，在國家與社會視野的研究中，“關鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關系為視角，以權力問題為核心，以權力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強調要著力從個案中考察村莊與國家的復雜的權力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經打破，村莊最終與非均質國家一起完成自我定位和自我構造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關于“秩序原理”的社會理論，對其關于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結果提出質疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結果的“未意圖擴展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預料和計劃的結果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會互動的結果是“理性”行為和“未意圖擴展”的共同結果，“簡單地‘自上而下’強調國家政治經濟力量對于社會轉型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經歷的力量變局。”鄧正來這項研究成果的最大貢獻在于突破了“國家主導論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導的狀態(tài)”這樣一種粗放的結論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領域內保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產生的結果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權力與國家權力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴展”的結果、而不是國家和社會的完全理性的設計和行動的結果?村民自治研究如何擺脫“國家主導型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認識到，實際上已經在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關的政治制度轉向以下其他相關制度，以此試圖在政治領域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農村土地制度。有論者認為土地股份合作制是“農村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關于土地承包責任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經營和提高土地的生產效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學者認為，我國農村土地所有權的完整性嚴重不足，由此產生了權利主體缺位、產權邊際模糊、物權債權化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產權“正是由于沒有上升為物權，土地承包權的內容具有很大的隨意性，農戶對抗他人的侵權行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調整、處置土地、更改土地合同行為的權利效力隨之降低”，農村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農村稅收制度。有學者認為，農村、農民的一些權利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農村稅費制度進行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農業(yè)稅制，實行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農民征收的各種農業(yè)稅費④，從而給農民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進而增大農村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。

其三，村級集體資產、農村財政體制等因素。

篇7

[關鍵詞]社區(qū)治理；公民參與；參與現(xiàn)狀

一、問題背景

十之后全國各地以社區(qū)為突破口，紛紛進行創(chuàng)新社區(qū)治理的社區(qū)改革，要破解公民參與社區(qū)治理的困境，優(yōu)化社區(qū)治理能力，就必須更深入準確的把握社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀。我國社會學者潘小娟將“社區(qū)”定義為：“由居住在一定地域范圍內人群組成的、具有相關利益和內在互動關系的地域性社會生活共同體”[1]。社區(qū)作為社會治理最基層的單元，很多資源、問題、矛盾都積聚在此。在社區(qū)治理改革的背景之下，公民參與社區(qū)治理的廣度和深度究竟如何，這必須進行全面而深入的實地調研才能深化認識，從而更好地以改革促動成效。

二、秦淮區(qū)公民參與社區(qū)治理現(xiàn)狀概況問卷調查

（一）秦淮區(qū)概況

秦淮區(qū)地處南京主城東南，是南京市四個主城區(qū)之一，區(qū)域面積49.11平方公里，區(qū)域戶籍人口71.62萬人，常住人口103.2萬人，轄五老村、洪武路、大光路等12個街道，106個社區(qū)、6個行政村，1個省級開發(fā)區(qū)――白下高新技術產業(yè)園區(qū)。2012年3月，南京市秦淮區(qū)被民政部批準確定為首批“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”[2]。秦淮區(qū)打造的“中心制―耦合型”社區(qū)治理模式，以主體重塑、多元互動、共建分享為目標積極推動了街道社區(qū)綜合體制機制改革，逐漸形成了社區(qū)治理的“秦淮模式”。秦淮區(qū)在創(chuàng)新社會治理的視角下大刀闊斧銳意改革，構建了新的社區(qū)治理模式，很多做法值得借鑒和提倡，但是社區(qū)治理的改革究竟對社區(qū)中公民參與產生了多少影響，仍未可知，因此本文通過問卷和訪談對秦淮區(qū)社區(qū)公民參與現(xiàn)狀進行深入調研。

（二）秦淮區(qū)的調查問卷及分析

本次問卷調查共發(fā)放問卷200份，回收問卷共計200份，回收率100%。對回收問卷進行初步篩選并去除廢卷9份，有效問卷191份，有效回收率為95.5%。經過問卷數(shù)據(jù)的初步統(tǒng)計和分析，可以從三個維度了解公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀。調查對象基本情況（N=191），從被調查對象基本情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計得知，被調查者年齡主要集中在25―44歲之間，占總人數(shù)的50%，18-24歲的被調查者占10%，44-55歲的被調查者占16.7%，55歲以上的占23.3%。在選取被調查對象時，傾向于男女數(shù)量相近，女性占總數(shù)的53.3%，男性公民占46.7%。從受教育程度來看，本科和中?；蚋咧姓急徽{查對象的多數(shù)，46.7%的被調查對象受過本科教育，這也是與被調查對象趨向高知化、年輕化的現(xiàn)象相符的。本調查對象中66.7%是本地人口，另外居住在本地超過5年的比例是53.3%，這與本小區(qū)地理位置、周邊企業(yè)、學校環(huán)境有關，不少住戶是租住于此，或因拆遷在此過渡住家。社區(qū)居民對社區(qū)治理體制了解情況（N=191），在針對社區(qū)居民對我國現(xiàn)在社區(qū)治理體制相關情況的調查中發(fā)現(xiàn)認為社區(qū)居委會不是自治組織的被調查對象比例竟然高達56.7%，另外有30%的受訪者表示不清楚。并且被調查對象中的70%居民表示自己沒有參加過選舉，這與我國歷來社區(qū)選舉出現(xiàn)的高投票現(xiàn)象相違背，其中有過投票經歷的受訪者中有仍有55.5%的人表示是在社區(qū)居民的要求下或社區(qū)鄰居和他人的帶領下參與的投票。

公民參與社區(qū)治理的態(tài)度測量（N=191），在對居民參與社區(qū)治理的態(tài)度測量中，26.7%的受訪者表示在社區(qū)聯(lián)名反映和自身利益無直接相關的問題時會參加，60%的受訪者表示會視情況而定，參與的積極性不高，尤其是當自身不是直接利益主體。在社區(qū)舉辦活動的參與積極性上，調查數(shù)據(jù)顯示有高達83.3的居民只有在宣傳動員的情況下才有可能參與社區(qū)活動，常常積極主動參加的只占6.7%，甚至有10%的受訪者表示即使動員自己也不會參加。關于您希望在社區(qū)事務的決策過程中發(fā)表自己的意見嗎？這一問題，有66.7%的受訪者持肯定態(tài)度，說明居民希望在社區(qū)事務中自己的意見能夠被大家知曉，甚至得以采納，但仍有33.3%的受訪者表示無所謂。

三、秦淮區(qū)公民參與社區(qū)治理現(xiàn)狀分析

從問卷調查及社區(qū)訪談的反饋結果進行分析可以看出現(xiàn)代公民參與社區(qū)治理現(xiàn)狀的縮影：（一）社區(qū)治理理念的宣傳不夠，動員不足[3]。從維度一、維度二的統(tǒng)計結果可以看到。受訪對象有60%受過高等教育，但這60%的受訪對象并未體現(xiàn)出有較高的參與熱情，并且他們對社區(qū)治理的體制及現(xiàn)狀并不了解，其中高達81%的人不知道社區(qū)居委會是自治組織?？梢娚鐓^(qū)治理中居民對社區(qū)性質認識不清。即使在整個社會治理創(chuàng)新的大背景下多元主體協(xié)同治理的宣傳在學界、政界都有大篇幅的宣傳，但在社區(qū)居民中對此的感受度并不強。在社區(qū)治理過程中應該加強理念和基本概念的深化，從意識上和實踐上同步提升。（二）公民參與社區(qū)治理的意識不強，信心不足。從維度一、維度三的調查結果可知，60%受過高等教育的受訪者在談及不參加社區(qū)活動的原因時有31%的人表示沒有時間，15%的人認為自己的參與與否對社區(qū)治理影響不大，在社區(qū)治理中社區(qū)居民缺乏參與意識，并且參與信心不足，造成參與廣度不夠。在社區(qū)治理存在兩種消極的現(xiàn)象：一是部分民眾在前期有積極的參與意識，但在參與行為受阻或維權失敗后變趨向于消極被動參與；另一種是本身就沒有較強的參與意識，在被動的參與氛圍中越來越消極。目前在社區(qū)治理中應充分調動維護這兩部分群體的參與意識和參與熱情。（三）公民參與機制的聯(lián)動性不足。民生工作站機制的創(chuàng)建已三年，雖然取得了諸多成效，但是民眾的知曉率不高，只有5%的受訪群眾表示非常熟悉。同時在社區(qū)治理中不難發(fā)現(xiàn)一個問題，各個社區(qū)、街道在進行創(chuàng)新組織設置的探索中，并不斷有新的創(chuàng)新項目上馬，便會形成新的組織資源的傾斜。在社區(qū)治理中因工作人員有限、工作精力有限、政府績效考核標準等諸多原因，多項參與機制的聯(lián)動存在困難，也就為公民參與社區(qū)治理的多渠道化帶來困境。

四、結語

新時期我國社區(qū)治理中公民參與困境產生的原因是多方面的，公民自身和參與環(huán)境的因素都不容忽視。一方面大的治理改革背景需要公民參與的提高，同時公民參與意識的不斷覺醒和現(xiàn)有參與水平的限制也觸動了公民參與模式的改革，在創(chuàng)新社會治理的大背景下，要從多個方面來提升社區(qū)公民的參與意識和參與水平，為國家整體治理水平的現(xiàn)代化奠定基礎，就必須深化了解社區(qū)公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，從而對癥下藥，才能破解參與困境。

參考文獻

[1]潘小娟.中國基層社會重構一社區(qū)治理研究.北京：中國法制出版社，2005

[2]夏曉麗.城市社區(qū)治理中的公民參與問題研究.博士畢業(yè)論文.山東大學政治學理論，2011

[3]顏曉峰.總體國家安全觀引領國家安全治理價值[J].決策與信息，2014（6）

篇8

關鍵詞:多中心治理;基層公共事務;業(yè)主自治

中圖分類號:D693.62 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)02-0082-04

改革開放以來,我國的經濟社會事務已經并正在發(fā)生著巨大的變化,這種變化對政府與社會的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導且社會組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實。在城市基層治理變遷中,廣大物業(yè)小區(qū)業(yè)主演繹了自我治理的民主序曲,其內含的多中心的治理邏輯是基層公共事務管理的深度創(chuàng)新,也是未來中國社會基層管理的新取向。

一、多中心治理與單中心管理的對比分析

單中心管理的基本邏輯及評價。單中心管理模式認為:為保證社會秩序的生成和穩(wěn)固,就必須有一個權力中心,這個權力中心擔負著創(chuàng)建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權力中心的個人或集團就成為者,而其余民眾就成為臣民?！敖y(tǒng)治者的權力是絕對的,人類沒有再大的權力可以交給其他人。最高統(tǒng)治者不必受國內法的約束,因為國內法只不過是他的命令;他可以任意地擺脫其束縛,沒有人會向統(tǒng)治者要求財產權,因為所有財產權源于法律,即統(tǒng)治者的意志?！?/p>

霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠的影響。行政學創(chuàng)始人威爾遜在《國會制政府》一書中,提出的用于行政科學建設的范式所內含的核心理論是:在任何一個政府中總是存在一個占支配地位的權力中心;權力越一元化,它就會受到來自更為負責的單一權力中心的指導。社會學家韋伯所倡導至今仍廣泛運用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結構――只有一個最高權威,命令和控制是其運轉的基本的手段和方式。波蘭尼認為“一元的單中心秩序”或“設計的或指揮的秩序”被一個最終的權威所協(xié)調,通過一體化的命令結構來實施控制。在這種秩序里,存在著嚴格的上下級關系,并且依賴上下級之間單向的“指揮―服從”的決策與執(zhí)行鏈條得以維系自身的發(fā)展。

綜合而言,此種模式的主要觀點包括:社會的秩序與發(fā)展需要一個單一的權力中心來維持,這個權力中心具有單一性和壟斷性,國家、政府、權力、集體、統(tǒng)一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應對來自社會的各種挑戰(zhàn);越是權力集中的政府就越負責任;政府是公共物品或服務的唯一生產商和供給者;等級制政府組織能夠以最小的投入導致最大的產出。

事實上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對政府的信任過頭,忽視了權力導致腐敗、絕對權力導致絕對腐敗的普遍規(guī)律。政府的權力集中并不必然導致高效率,只有將個人動力激發(fā)起來的組織才能夠獲得更好更快的發(fā)展,權力集中只是為統(tǒng)治者的意志實現(xiàn)提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結構需要消耗很高的意思傳遞、行為監(jiān)督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對本來可以由民間來做的事情費心地設計一切;第三是對多元化和民主化的趨勢估計不足。社會的發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化的特征,民主化是每個國家都必須面對的問題,而單一中心的治理結構無疑與民主化存在著無法協(xié)調的矛盾。

多中心治理的基本邏輯及評價。治理一般指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內行使權威,對政務或公共事務作出有效的安排,以達到維護政治秩序和維護正義價值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時存在著多個相互獨立的行為單位,這些單位能夠計算受風險和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進自身利益擴大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規(guī)則的制約,又可進行調適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個秩序的穩(wěn)定和運行,從而使這一體系成為富有活力的系統(tǒng)。隨著社會的不斷發(fā)展進步,民眾對于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應性的,因此,以支持“權力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務質量和效率的理想模式。

在治理主體方面,有多個權力中心同時進行,社會秩序的生成并不是一個單一的權力中心努力構建的結果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發(fā)展了以是否具有競爭性和排他性為標準的物品分類方式,認為大部分公共物品都不是嚴格意義上具有非競爭性和非排他性的純公共物品,而表現(xiàn)為具有一定競爭性或排他性的準公共物品,這一特性的區(qū)分使得在公共物品生產和公共事務治理上,可以通過產權契約安排使相互獨立的分散主體,將傳統(tǒng)的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個部分擁有該物品的有限生產權,或公共事務的有限處理權,對自己生產的物品、提供的服務承擔責任。每個單位或主體既相互獨立,又相互聯(lián)系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質相似,特征相近的物品,從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或者準競爭機制,公民可以根據(jù)各生產者的相對優(yōu)勢,按照自己的意愿,在各個生產者之間進行選擇,從而迫使各生產者自我約束,降低成本,提高質量和增強回應性。

在縱向治理選擇方面,多中心治理強調集體行動應當盡可能在較低的治理層次上得到解決。強調多元、民主、合作、非意識形態(tài)化,指向的是政府向社會分權、權力回歸于民眾,鼓勵公民參與地方或社區(qū)的公共事務管理的全過程,倡導培育和提升公民的自主管理能力。

多中心治理意味著多種治理手段的綜合應用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場既是公共事務處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制,主張在公共事務的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢,又充分利用市場的回應性強、效率高和社會組織的公益性、成本低的特點,綜合多個主體、多種手段的優(yōu)勢,從而提供了一種合作共治的公共事務治理新范式。

多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費者、生產者、中介者三個角色。在公共物品的生產過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對政府壟斷,也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務領域的退出和責任的讓渡,而是政府角色、責任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產者和提供者,參與了整個過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產任務委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變?yōu)殚g接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則,同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據(jù)和便利。

多中心治理也意味著權力向度上的改變,即公共事務權力從強調單向的自上而下的運作轉變?yōu)樯舷禄?。意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心,“它們在競爭性關系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突,在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預見的互動行為模式前后一致地運作?！盵2]11-12

綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點:本段歸納參考了黃德發(fā):《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁。一個社會的權力中心具有多元性和分散交疊的特質,政府或國家是多極權力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權力越分散,政府就越容易針對不同的公民需求做出有效的回應,越容易進行及時的科學決策并采取相應的行動,越容易防止權力的非公共性濫用,反之,集中的權力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢;政府官員和決策機構分享著有限、相對自主的專有權,來決定、實施和變更法律關系,其中沒有一個機關或者決策機構對強制力的合法使用擁有終極的壟斷權;政府并非是公共物品和服務的唯一供給者,在公共物品的生產和提供上,社會組織和個人可以有所作為;從長遠看,民主政體的效率必然優(yōu)于專制或集權政體,因為民主政體可以回避大的甚至致命的失誤。

多中心治理理論是人類在尋求解決社會問題上的一次深刻的認識轉折,它拓展了國家與社會關系的分析架構,超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立,形成了一種新型的國家與社會關系范式,打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式,即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發(fā)展起一套管理公共事務的全新技術,強調管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現(xiàn)狀,實現(xiàn)管理主體和權力中心的多元化。

單中心管理與多中心治理的對比。單中心管理與多中心治理的主要觀點可歸納為下表(見表1):

二、業(yè)主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理

業(yè)主自治,是指在物業(yè)管理區(qū)域內的全體業(yè)主,基于建筑物區(qū)分所有權,依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內的物業(yè)管理活動的一種基層治理模式。業(yè)主自治強調的是民事法律關系的設立、變更和消滅均取決于當事人自己的意思,原則上國家不作干預,只有在當事人之間發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時,國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實質,就是由平等的當事人通過協(xié)商決定相互間的權利義務關系。業(yè)主自治的主體是實行自治的全體業(yè)主,組織是業(yè)主大會和業(yè)主委員會;所遵循的基本原則是民主;自治的事項是有關物業(yè)管理區(qū)域內的公共事務管理活動;其核心內容包括對業(yè)主委員會的民主選舉以及對物業(yè)管理區(qū)域內的物業(yè)管理活動的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

業(yè)主自治是當代城市社會中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業(yè)主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。

三、多中心治理是當代基層公共事務管理的深度創(chuàng)新

業(yè)主自治是優(yōu)化基層治理結構的積極探索。中國城市化進程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會意義。日益加速的城市化趨勢將不可避免對城市社會的治理能力造成嚴峻的挑戰(zhàn),城市基層治理的問題將迅速成為建設社會主義和諧社會的一個極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務壓力、促進公民社會形成的必然途徑。探索適當?shù)闹卫砟Ｊ骄哂酗@著的社會意義。事實上,我國諸如公共權力在不同黨派之間進行分配、黨政分開、落實人大的權力、中央與省級政府之間的分權、香港和澳門特別行政區(qū)的成立、村民自治、民族區(qū)域自治等一系列中國政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國家向社會放權具有密切的關聯(lián),也帶有與多中心治理內在邏輯相一致的成分。在這里強調業(yè)主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業(yè)主自治在時下以及未來的中國具有廣泛的社會基礎和來自基層的強大動力,而且它對于日益龐大的城市公民的民利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯(lián)系。而業(yè)主自治的經驗和教訓也可以為其他領域進行治理探索提供經驗和借鑒。

多中心治理契合了當代社會民主化的必然趨勢。多中心治理的基本預設是基層社會和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會公共事務,比較而言,它更是一種自發(fā)的秩序或生成的秩序,而不是一種強制的秩序或構建的秩序?！皟煞址ā闭J為,政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執(zhí)行,行政管理的本質屬性就是執(zhí)行性。這種理論主張將科層制的絕大多數(shù)公務員置于一種缺乏價值追問和感性認知的工具人狀態(tài),也人為地加大了由公民訴求到行政執(zhí)行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應性缺乏導致了官僚制的尷尬狀況――人們已經無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實上,隨著社會多元化的深入,單一中心總會存在著回應不足的弊病,而熟知基層社會問題和訴求的基層組織卻缺乏相應的治理權力。社會穩(wěn)定與和諧更多地體現(xiàn)在基層秩序的穩(wěn)健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對的問題。事實上,上世紀70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個相互聯(lián)系、不可分割的有機系統(tǒng)。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。

多中心治理的深入發(fā)展將緩解傳統(tǒng)模式的治理壓力。中國漸進式改革是在政府主導的情況下進行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對著一系列難以克服的結構性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強勢性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結構,可以對改革進行較為系統(tǒng)的規(guī)劃設計和強力推進,而且效果的取得也與當時的民主化程度不高、民間社會發(fā)育弱小、法制落后、經濟發(fā)展壓力巨大等因素高度相關。而隨著改革開放的深入,我國的經濟社會形態(tài)已經發(fā)生了巨大的變化:經濟實力迅速提升、民主意識不斷高漲、法制環(huán)境趨于良好,更重要的是一個強調自我的多元化社會正在形成,這些都使得原有的政府主導型模式面臨著不可持續(xù)的危險,而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網絡社會的興起和網絡民意的幾何級膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現(xiàn)有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會對未來的政府治理形成一個可替代的或可借鑒的有益進路。

參考文獻:

[1]張鳳陽.政治哲學關鍵詞[M],南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社,2006年版.

篇9

近幾年來,新發(fā)傳染病呈現(xiàn)出密發(fā)態(tài)勢,我國面臨著新老傳染病的雙重威脅。尤其當前經歷相對溫和的散發(fā)期,國內甲型H1N1流感疫情流行的風險日趨上升,隨時可能大面積暴發(fā)。在這種新形勢下, 基層社區(qū)作為防控傳染病的前沿陣地和關口,如何真正發(fā)揮傳染病疫情報告的摸底作用,如何實現(xiàn)社區(qū)急性傳染病控制, 顯得尤為重要。全文對新形勢下基層社區(qū)急性傳染病的控制有關問題進行探討。

1 加強社區(qū)宣傳教育仍是急性傳染病控制有效的首選措施

目前大部分新發(fā)傳染病沒有有效的治療方法和疫苗, 預防顯得尤為重要。疫情從來沒有固定模式,開展健康教育是實現(xiàn)控制傳染源、切斷傳播途徑和保護易感人群的普適性措施, 是對人群應急控制策略上的主要手段。

教育要包括醫(yī)務人員和普通民眾兩個層次。對醫(yī)務人員進行專業(yè)技術培訓,提高醫(yī)務人員對新發(fā)傳染病的認識以及處理新發(fā)傳染病的能力,并提高醫(yī)務工作者的個人防護意識。對普通民眾進行宣傳教育,目的是提高其文明素養(yǎng)和健康素養(yǎng),是讓其了解急性傳染病的形勢,提高“預防為主”的健康意識,掌握自我保健、預防疾病的知識和技能,同時增強面對各種突發(fā)疫情的心理承受能力。對高危人群進行特定目標健康教育,也是控制和預防新發(fā)傳染病的重要武器。

從實踐層面看,社區(qū)衛(wèi)生服務機構的宣傳是基層百姓防病知識可信可及的首要來源。針對民眾開展多種形式的宣傳教育,如廣播、宜傳欄、咨詢臺、宜傳畫等,是喜聞樂見的。通過文字、圖片、語言等方式將傳染病防控信息傳遞給廣大居民, 使之掌握相關的知識, 形成科學的防范觀,有助于其自覺行動并配合衛(wèi)生機構搞好各項防控措施的落實。通過社區(qū)提高民眾對新發(fā)傳染病的認識,奠定疾病預防社會基礎。

2 及時控制傳染源是社區(qū)傳染性疾病控制的關鍵性措施

社區(qū)衛(wèi)生服務機構是健康保護的前哨站,它應當承擔起在第一時間發(fā)現(xiàn)傳染病人、管理傳染源、報告疫情、開展健康教育的職責。針對傳染病的流行,最緊要地是掌握第一手準確及時的資料,及時發(fā)現(xiàn)一切可疑的傳染源。對病人要做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早報告、早隔離、早治療,只有做到“五早”才能控制傳染源,防止疾病在人群中傳播蔓延。疑似病例必須在指定場所隔離觀察、治療,盡早作出診斷。對確診患者,需要進行隔離治療,如有必要,可以采取強制隔離措施。當前社區(qū)仍需硬件投入,也需加強軟件管理,建立上傳下達、通暢無阻的專用信息系統(tǒng),將保證第一線的傳染病信息在第一時間得到傳遞。及時發(fā)現(xiàn)、控制和轉移傳染源是社區(qū)控制傳染性疾病和減少二代病例的關鍵性措施,這種能力有待加強。社區(qū)全科醫(yī)師為傳染病早期診斷和控制的最佳執(zhí)行者,當前要格外重視其配備和培訓,使之人能留,心能安,業(yè)能專。

3 加強信息共享與風險溝通是實現(xiàn)區(qū)域疫情控制前提條件

促進急性傳染病信息的共享, 包括疫情暴況、病原體檢測方法、疾病預防控制措施等多方面內容,為的是提高區(qū)域內傳染病防控主體的主動控制能力。有準備之仗好打,無準備之仗必然是效率低下, 顧此失彼。2003年國內“非典”的實際控制過程及成功經驗表明,有效的風險溝通可以增進公眾信任,讓利益相關者自覺參與到疫情控制中來,利于減輕心理恐慌,降低暴發(fā)疫情對政治、經濟和社會的影響。社區(qū)內外加強信息共享與風險溝通是實現(xiàn)區(qū)域疫情控制的前提條件。

4 改善環(huán)境衛(wèi)生控制傳播媒介是社區(qū)機構發(fā)揮領導力的具體領域

導致急性傳染病出現(xiàn)的一個重要因素常是環(huán)境改變,因此環(huán)境治理不僅有助于控制已有疾病,還可以減少新的疾病發(fā)生。環(huán)境治理包括環(huán)境改造、環(huán)境處理和改變人的衛(wèi)生習慣以及改善居住條件, 如整頓環(huán)境, 清理衛(wèi)生死角,及時清除生活和建筑垃圾, 鏟除雜草、不亂堆雜物等。清理雜物垃圾、保持環(huán)境衛(wèi)生、減少積水死水、消滅老鼠和蚊蟲棲息場所,是針對目標疾病常見的衛(wèi)生措施。經驗表明,轄區(qū)環(huán)境的保持和改造是控制腸道和蟲媒傳染病的有效措施,其具體內容隨新發(fā)傳染性疾病的出現(xiàn)而變化, 針對區(qū)域特點應保證主輔分明、重點突出。改善環(huán)境衛(wèi)生控制傳播媒介, 在轄區(qū)疾病控制工作中社區(qū)機構可發(fā)揮出最大領導作用。

5 把握流動人口因素成為完善疾病監(jiān)測信息管理系統(tǒng)的當務之急

自市場經濟改革以來, 人口流動日益呈現(xiàn)全國性、大范圍、多數(shù)量現(xiàn)象。隨著區(qū)域經濟建設的快速發(fā)展,將涌現(xiàn)更多的流動人口,其管理對傳染病防控尤顯重要。

流行期對人群進行鑒別分類,據(jù)有關法律、法規(guī)實施不同的管理,是社區(qū)傳染病防控工作的常態(tài)。流動人口住址頻變,是常規(guī)衛(wèi)生管理難行的主要因素,但管理是必要的,也是必須的。目前,多數(shù)流動人口未被納入疾病監(jiān)測信息管理系統(tǒng)。

流動人口信息作為傳染病防治的基礎,如果掌握不完整,則會導致管理上的“斷鏈”。為解決這一問題,應運用計算機網絡,實行數(shù)字化、電子化管理,建立以公安為核心的全國統(tǒng)一的流動人口信息管理系統(tǒng),逐漸把對常駐的流動人口戶籍管理納入到居住地日常戶籍管理中,實行流出地與流入地的協(xié)同管理。系統(tǒng)掌握流動人口的真實數(shù)據(jù),實現(xiàn)各部門流動人口信息共享, 需要改革現(xiàn)行的《暫住證》管理制度,使《暫住證》成為流動人口在流入地的一個身份證明,保證社區(qū)疾病控制能涵蓋包括流動人口在內的所有服務和管理對象。這樣的疾病監(jiān)測信息登記管理體系是努力的方向。

參考文獻

［1］徐建國.新發(fā)傳染病的現(xiàn)狀與對策［J］.中華流行病學雜志,2003,24(5):340-341.

篇10

關鍵詞：“村居型”社區(qū)；多元共治；社區(qū)治理

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）13-0098-02

一、問題的提出

城市社區(qū)是城市社會和空間結構的重要組成部分，是城市的基本細胞和城市發(fā)展的縮影。自改革開放以來，伴隨著城市化進程的加快，城市社區(qū)建設取得了巨大的成就。首先，城市化進程的加快，促使原來城郊的地域變成城區(qū)范圍，城市的人口向城區(qū)集聚，城市社區(qū)的數(shù)量和規(guī)模隨之增加；其次，改革開放的深入，社區(qū)內的基礎設施、公共服務設施更趨完整，社區(qū)的現(xiàn)代化水平上了新臺階。然而，城市經濟體制的變革和城區(qū)地域面積的擴張，引發(fā)了城郊地區(qū)居民職業(yè)結構與生存方式的主要指標向城市社區(qū)轉型，由此產生了城市社區(qū)與農村社區(qū)的并存，在城郊存在著一個個自然村落。這種村落在基本素質上仍缺乏城市社區(qū)的內涵特征，我們稱之為“村居型”社區(qū)。

20世紀90年代，中國政府主管部門正式提出了社區(qū)制建設的思路，社區(qū)建設才受到社會各界的普遍關注，成為中國社會發(fā)展的重要議題。城市社區(qū)研究也才大規(guī)模地展開。不過，這時研究大都從宏觀上闡述城市社區(qū)的現(xiàn)狀、存在的問題及其治理對策，研究者已逐步注意到城市社區(qū)建設的動力機制和治理模式；但是由于尚未對社區(qū)結構做出深入的描述和分析，缺乏理論研究和深入思考，更不用說對“村居型”社區(qū)研究進行探討。在我看來，缺乏對當代經驗的研究正是社區(qū)治理論難以進一步深化的一個重要原因。這引起我對城市社區(qū)治理微觀研究的極度追究，“村居型”社區(qū)正是作為城市社區(qū)治理中“另類”進入筆者的視野。

二、個案概況

本研究選取北京市海淀區(qū)甲街道丙社區(qū)作為個案。丙社區(qū)隸屬于甲街道乙村管轄，1998年底撤鄉(xiāng)建街道，隨著農轉非居民的不斷增多和村民數(shù)量的減少，出于管理的需要，2000年5月組建丙社區(qū)，但新建社區(qū)沒有任何經濟基礎，人、財、物缺乏，基于這種實際情況，實行“以村帶居”的管理體制：村黨總支與社區(qū)黨支部是垂直領導關系，社區(qū)居民委員會主任由村屬公司經理兼任。社區(qū)資金主要由丁村投入，社區(qū)經濟和政府均由乙村負責考核。社區(qū)由大屯和小屯兩大部分組成，其總戶數(shù)669戶（常住戶299戶、農業(yè)戶121、非農業(yè)戶211戶）；總人口2 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暫住人口1 782人，現(xiàn)有轄區(qū)單位11個。該社區(qū)的主要特征是：

1.地處城鄉(xiāng)結合部，地域廣闊，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一張床上睡著兩種人”。社區(qū)內成員的異質化不斷增加，流動人口較多，暫住人口是常住人口的2.6倍。

2.絕大多數(shù)居民原本是本地村民，因農轉非變成居民，具有相同的地域歷史、相同的習慣行為、相同的社會習俗、相同的思想信念和意識形態(tài)，因而具有相同的心理基礎。

3.具有優(yōu)越的地理優(yōu)勢，毗鄰北京市第一路，是北京市北大門的“窗口”。

4.具有龐大的人力資源和較好的土地開發(fā)利用潛力。

三、社區(qū)內外各權力主體的治理方式

1.社區(qū)居委會——政府的“腿”。丙社區(qū)居委會既是法定意義上的社區(qū)治理組織，又是社區(qū)內法定的資源最豐富、最有權力的社會組織，但其權力和資源卻呈現(xiàn)弱化狀態(tài)，組織性質一直處于異化，盡管如此，在社區(qū)事務管理上也仍有其一席之地。

社區(qū)居委會接受街道辦事處和村委會的雙重“指導”，其經費來自村，業(yè)務關系則主要在街道。街道辦事處通過各科室和社區(qū)居委會的干部一起管理社區(qū)內的各種事務，完成各項行政任務。社區(qū)“上管天下地理，下管雞毛蒜皮，內管油鹽柴米，外管斗毆扯皮”；“上邊千條線，下邊一根針”。社區(qū)居委會一直充當著政府的“腿”，成為辦事處的附屬，因為它沒有街道辦事處的行政權，也缺少可支配的經濟資源，得到居民認同度也不高，它的主要利益在于完成街道辦事處交給的各項管理任務。因此，它對街道辦事處存在著行政上的依賴，對于擁有巨大經濟資源的村也“畢恭畢敬”。

社區(qū)的這種境地一方面反映了國家權力難以滲透到城市基層社會，只能借助社區(qū)居委會這種組織形式對城市基層實行管理，另一方面也反映了社區(qū)居委會權力、財力、人力資源能力的匱乏。

2.村委會——半行政半自治的利益共同體。乙村是村委會建制，實行村民自治，基地域板塊上被劃分為三個農業(yè)園和一個工業(yè)園，即農業(yè)一、二、三公司和工業(yè)公司。盡管《村民委員會組織法》規(guī)定村委會為自治組織，但實際上成了準行政組織，接受辦事處的領導和指導，村委會下設科室和所屬公司都是科層式管理，同社區(qū)一樣，村委會日常行政工作主要是完成街道辦事處交給的各項任務，接受街道辦事處檢查、驗收。

3.街道辦事處——準政府機構。街道辦事處是準政府機構，代表著城區(qū)政府對村和社區(qū)實施領導，擁有巨大的法定權威，對村和社區(qū)治理機制有著決定性的影響。甲街道辦事處不是一級政府，其部門設置卻已經涵蓋了城市基層政府的基本職能。作為城區(qū)政府代表，擁有包括政治、行政、經濟三個方面的資源。政治上的資源主要是街道黨工委的政治力量，這種力量對社區(qū)實際事務的影響不太大。街道辦事處最大的資源是巨大而廣泛的行政權力，為了履行其行政管理職能，往往不惜超越行政權力的邊界，而這種地界往往不會受到社會的明顯排斥。除此之外，街道辦事處還擁有巨大的財政收入，由于地處城鄉(xiāng)結合部，土地資源增值，外資的注入，房地產價格的攀升，城區(qū)外遷企業(yè)的落戶等都給街道財政巨大的經濟來源，足以維持其行政職能的有效運轉。

可見，辦事處的組織機構、巨大的經濟力量、在轄區(qū)“住民”中的權威都是辦事處進行村和社區(qū)事務管理不可或缺的重要資源。

四、社區(qū)內外各權力主體的交易合作與爭奪沖突

1.社區(qū)居委會與街道辦事處。根據(jù)《居委會組織法》規(guī)定，城市社區(qū)居委會是基層群眾自治組織，實行“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督”。街道辦事處作為區(qū)政府派出機構是行政性組織，代表基層政府行使行政強制權。社區(qū)居委會接受街道辦事處工作指導，但在實行政治運作過程中，社區(qū)居委會成了街道辦事處的一個準行政組織，承擔了本應由政府承擔的任務，做的工作絕大部分是辦事處下派的行政任務。

盡管如此，街道辦事處對于社區(qū)居委會完成街道下派的各項工作任務仍不十分滿意。街道辦事處認為，“社區(qū)居委會辦事不得力，怕得罪人” ，“有利益就跑得快，無利則不賣力，應付了事”。而社區(qū)居委會對街道辦事處的領導作風和工作方式多有抱怨，認為“辦事處有利自己干，無利則踢給居委會”，“天天要報表、指標”，“居委會一無財權，二無處罰權，叫我們怎么開展工作”，“只給政策不給費用，我們怎么能給居民提供服務”，“又不體諒居委會工作的難處”，街道辦事處工作“搞假動作，不深入實際”。

2.社區(qū)居委會與村委會。目前，在丙社區(qū)居委會成員的心目中，其上級領導是村委會，雖然平時也跟街道辦事處打交道。丙社區(qū)居委會所獲的資源不管是財力、人力、權力，還是心理的依托感，都來源于和傾向于村落。在保持乙村組織機構不變的情況下，在行政村的地域內建立社區(qū)，每個組織中既有村民，又有居民。在村級組織與社區(qū)組織的關系上，按照區(qū)和街道的規(guī)定，村委會與社區(qū)居委會是平行、協(xié)調、互助的關系，丙社區(qū)的經濟和政府目標考核由乙村負責，社區(qū)丙監(jiān)督和評定乙村兩委會的思想政治工作，從而造成了兩者之間的張力。

村委會認為，“街道辦事處只給政權，不給費用，社區(qū)的投入和硬軟件的提供憑什么由我們負責？”“既然村委會和社區(qū)是平行關系，考核應由街道干，社區(qū)也無權評定村委會工作”，“聯(lián)防聯(lián)治應由社區(qū)自己搞，村委會沒有義務保證社區(qū)的社會治安”。社區(qū)居委會則抱怨村委會只投資于村的公共工程和基礎設施建設，環(huán)境衛(wèi)生不管，外來常住人口、流動人口的計劃生育工作應由村委會管。而且由于村居民混合的特點，村委會只管純村民，社區(qū)只管純居民引發(fā)對大量農轉非居民的管理出現(xiàn)空檔，造成村委會和居委會的矛盾沖突。

3.村委會與街道辦事處。從法律上講，村委會是農村基層群眾自治組織，街道辦事處是行政性組織，是政府的派出機構，二者不應該有行政上的隸屬關系。但實際上，村委會作為一個群眾性自治組織的性質并不純粹，很大程度上它仍然具有半行政性質，這樣，街道辦事處和村委會形成了領導和被領導的關系。

首先，街道辦事處出讓一部分的社會管理權能給村委會，作為交換，村委會則負責管理對象的費用，這種做法對于街道來說，既降低了工作強度，又節(jié)省了管理費用；對于村委會來說，獲得行政管理權，則得以在村務中爭取更大主動，可以求得自身權益的最大保障。

其次，街道傾向于使用行政壓力迫使村委會幫助完成其日常管理任務并使村委會分擔盡量多的管理費用來減輕財政的壓力。丙社區(qū)居委會用房，資金投入街道都以行政命令方式要求村委會提供。向村民收取的各種行政收費一般來說也直接向村委會索要。

再次，在村委會方面，村委會一直致力于化解自上而下的行政強制力，贏得更大的生存空間。比如街道在治安、計生問題上就會要求村委會協(xié)助，并先跟村委會打招呼，涉及村民利益都先征求村委會意見，并要求其協(xié)助解決。村委會也對街道下屬社區(qū)居委會進行人為滲透，丙社區(qū)主任是村農業(yè)三公司經理即為一例。