市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系分析

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摘要：為解決我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系長期存在的多主體缺乏協(xié)同的問題，從主體、權(quán)責、模式3個角度切入分析，發(fā)現(xiàn)多主體動機異化、權(quán)責配置的交叉與懸浮及分段式管理模式滯后所形成的邏輯閉環(huán)是導致問題形成的關(guān)鍵?；凇俺绦?結(jié)構(gòu)”協(xié)同機制框架，構(gòu)建我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的協(xié)同機制，以降低交易成本與減少合作風險促進市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體間達成協(xié)同。并提出促進協(xié)同治理的相關(guān)建議，為解決問題提供參考思路。

關(guān)鍵詞：市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系；協(xié)同治理理論；程序—結(jié)構(gòu)；協(xié)同機制

市政基礎(chǔ)設(shè)施是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會運行賴以依存的基本條件，是人居環(huán)境改善、公共服務提升和城市安全運轉(zhuǎn)的根本保障，也是新型城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。市政基礎(chǔ)設(shè)施實質(zhì)上涵蓋了能源供應、給排水、交通運輸、郵電通信、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、防災減災等眾多類型，各類設(shè)施各司其職的同時又互為影響、相互依賴，由其構(gòu)成的復雜系統(tǒng)整體上支撐著城市運行與發(fā)展[2]。其管理是指在不同主管部門的職能層層劃分下，以城區(qū)政府為主要載體，兼具大型企事業(yè)機構(gòu)參與的城市市政管理事務[3]。其管理過程所涉及到的集權(quán)與分權(quán)的有機平衡，正是市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的協(xié)同需求所在[4]。實踐中多元的管理主體[5]，模糊的權(quán)責劃分[6]，滯后的管理模式[7]，不僅顯著影響了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的科學性和有效性，也決定了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理需要系統(tǒng)性和全局性思維。尤其在極端天氣、自然災害、公共衛(wèi)生危機等各類威脅城市運行的不確定性風險加劇的背景下，對市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系整體的高效聯(lián)動、協(xié)同合作提出了更高要求。因此，構(gòu)建與完善市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的協(xié)同機制已然成為當下我國城市治理的重要課題。目前國內(nèi)外與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理相關(guān)的研究較少，其中國內(nèi)多側(cè)重于針對某一特定類型設(shè)施的管理問題進行梳理、成因分析和對策研究。如楊貫英[5]認為對于公共屬性較強的市政基礎(chǔ)設(shè)施而言，可以通過建立統(tǒng)一的項目管理平臺能夠有效提升管理效率。禹清[6]更關(guān)注具有水利、燃氣這樣壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施，將其管理問題歸因于監(jiān)管職權(quán)缺位、管理職能錯位和管理定位不準等，在此基礎(chǔ)上，提出應加快構(gòu)建協(xié)同管理新路徑。宋艷[7]認為各自為政是導致市政基礎(chǔ)設(shè)施管理缺乏協(xié)同的主要原因，并著重強調(diào)了現(xiàn)代信息技術(shù)的重要性。邵順琴[8]認為市政管線設(shè)施存在典型的政出多門問題，建議優(yōu)化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局。羅燊等[9]聚焦于交通市政基礎(chǔ)設(shè)施，圍繞其智能化進行論述，并提出應完善跨部門共同管理的機制。劉曉洋等[10]以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，針對井蓋基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的主體碎片化、職權(quán)碎片化、流程碎片化等問題，從制度、組織、技術(shù)和文化4個方面構(gòu)建了協(xié)同策略。國外學者則強調(diào)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理技術(shù)手段與工具方面的應用研究，探討如何以市政基礎(chǔ)設(shè)施管理為抓手，結(jié)合信息技術(shù)推動智慧城市建設(shè)。如DiSM等[11]將市政基礎(chǔ)設(shè)施看作一個復雜系統(tǒng)，將其管理的低效歸因于相關(guān)信息傳遞的低效性，在此基礎(chǔ)上提出通過構(gòu)建市政基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期系統(tǒng)，促進城市智慧化轉(zhuǎn)型。GlobaSB等[12]從可持續(xù)發(fā)展的角度將各類市政基礎(chǔ)設(shè)施看做一個系統(tǒng)性工程，強調(diào)智能環(huán)保技術(shù)的應用，能夠為城市居民提供一個穩(wěn)定、安全和舒適的生活環(huán)境。BrownL[13]結(jié)合具體情境分析市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的低效性，論證了通過構(gòu)建智能基礎(chǔ)設(shè)施去改善市政管理水平的可行性。目前現(xiàn)有研究缺乏對協(xié)同機制構(gòu)建的系統(tǒng)性、理論性探討，不利于深入研究和知識的積累。因此，本文分別從主體、權(quán)責、模式3個角度對我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系缺乏協(xié)同的問題成因及機理進行分析，并以此為起點，針對性地構(gòu)建出適用于我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的協(xié)同機制。

1我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系主要特征及碎片化管理現(xiàn)象

改革開放與社會經(jīng)濟的發(fā)展，為我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理領(lǐng)域中多元主體的不斷加入與分工細化奠定了基礎(chǔ)。在特定歷史條件、行政體制和管理能力等多重因素的影響下，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系經(jīng)歷了以增加主體間協(xié)調(diào)成本和社會交易費用為代價去提升專業(yè)化管理效率的系列變革。體系內(nèi)部多元的管理主體、分散的管理權(quán)責、分段的管理流程因此形成并逐漸固化，由此帶來的碎片化管理現(xiàn)象也隨著城市化進程的不斷推進和居民對市政基礎(chǔ)設(shè)施管理要求的不斷提高而得以進一步凸顯[3]。從主體的構(gòu)成類型上看，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理主體既包括負責行業(yè)管理的住建、交通、路政、電信、水務、園林綠化、安全應急等政府職能管理部門，也包括負責專業(yè)管理的電力、燃氣、給水、污水、雨水、煤氣等公服企業(yè)，還包括負責綜合管理的城管委、城管局等協(xié)調(diào)機構(gòu)；在管理權(quán)責劃分上，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理權(quán)責包含了政府與企業(yè)間、政府內(nèi)部與企業(yè)內(nèi)部的多層劃分，同一設(shè)施的管理職能在不同管理主體間既有分化又有交叉；從管理范圍上看，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理范圍既包括行政管理，也包括投資、規(guī)劃、建設(shè)及運營等專業(yè)化管理內(nèi)容，如圖1所示。實際工作中，由于協(xié)調(diào)聯(lián)動的不足，公服企業(yè)與政府部門之間未能就市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、部署達成一致，各公服企業(yè)之間未能就其工期、工序彌合分歧，政府部門之間未能就其監(jiān)管、審批形成共識。其結(jié)果就是管理主體互不配合，引發(fā)責任推諉與爭功委過，導致“馬路拉鏈”“踢皮球”“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”這樣碎片化管理現(xiàn)象的出現(xiàn)[14~16]。揭示出當前我國市政設(shè)施管理體系具有多主體管理動機異化、權(quán)責配置交叉與懸浮和管理模式滯后等深層次問題，反映為該管理體系內(nèi)部缺乏協(xié)同，長效協(xié)同機制難以建立。

2我國市政設(shè)施管理體系存在問題分析

2.1多主體管理動機異化就管理主體而言，政府職能管理部門作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的供給者與調(diào)度者，其管理動機在于以部門利益為主導，承擔政府職責；公服企業(yè)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者與經(jīng)營者，其管理動機在于維持企業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)經(jīng)營收益最大化；綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)服務者與監(jiān)管者，其管理動機在于完成組織布置的政令性任務。市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系中主體情況如表1所示。主觀上，在利益的驅(qū)使下，各主體的動機異化決定了其不同的利益追求。當出現(xiàn)利益沖突時，各主體傾向從自身利益出發(fā)，忽視了其相互間的影響作用，誘發(fā)本位主義的產(chǎn)生[16]；客觀上，職能部門受限于冗長的行政管理鏈條，缺乏明確的管理依據(jù)，公服企業(yè)受限于自身復雜的隸屬關(guān)系，缺乏嚴格的市場主體地位[17]，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)受限于管理機構(gòu)的不統(tǒng)一，缺乏強有力的管理手段[18]。最終加深了各主體內(nèi)外部與縱橫間的功能分割與資源內(nèi)耗，尤其是主體間的信息不完整性和不對稱性愈加嚴重，高昂的交易成本與退出合作的傾向使得各管理主體難以形成合力，產(chǎn)生了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.2權(quán)責配置的交叉與懸浮權(quán)責配置的交叉是指權(quán)屬重疊，權(quán)責配置的懸浮是指無從對口管理[6]。統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理原則決定了我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的職能范圍、政策空間中天然會存在著一系列容易引發(fā)權(quán)責競爭的模糊區(qū)域[19]。多功能多類型的現(xiàn)代新型市政基礎(chǔ)設(shè)施的不斷出現(xiàn)加劇了在主體內(nèi)部不同層級間與各主體相互間就職權(quán)與利益進行爭搶的可能性及嚴重程度[20]。因此，交叉與懸浮的權(quán)責配置方式在受到科層體制的職責限定與權(quán)限劃分特性的影響下，將進一步引發(fā)常設(shè)管理機構(gòu)和動態(tài)的管理對象之間的矛盾[21]，并造成實踐中管理交叉與空白[22]。最終不僅導致市政基礎(chǔ)設(shè)施管理權(quán)責問題難以及時解決，使得如信息缺失、井蓋無主等問題得以長期遺留，并加深了權(quán)責分配關(guān)系的不均衡，以及權(quán)利失衡與權(quán)力集中的嚴重程度。以此帶來的較高的合作風險提升了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的協(xié)調(diào)難度，產(chǎn)生市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.3管理模式滯后就管理模式而言，分層級，分部門和分環(huán)節(jié)的分段式市政基礎(chǔ)設(shè)施管理模式在應對具體事務時，雖然有利于專業(yè)化分工、標準化作業(yè)，并能充分保障組織運轉(zhuǎn)、實現(xiàn)公共利益最大化[18]。但其隱含的溝通不暢、職能重復、人員冗余與激勵低效等反功能傾向則激發(fā)了實踐中各管理環(huán)節(jié)間形成壁壘的可能性，致使對各管理環(huán)節(jié)之間的粘合性交接工作缺乏應有的重視[21]。導致原本連貫統(tǒng)一的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理流程在執(zhí)行過程中不夠流暢，決策速度遲緩，運作時間長、步驟繁瑣成為其顯著標志[23]。實則提升了各層級、各部門、各環(huán)節(jié)之間形成網(wǎng)絡(luò)化交互聯(lián)系的難度，容易引發(fā)多頭協(xié)商與重復協(xié)商，加劇各管理環(huán)節(jié)之間的邊界隔閡，顯然滯后于現(xiàn)代市政基礎(chǔ)設(shè)施管理形勢的發(fā)展。最終不僅影響市政基礎(chǔ)設(shè)施圖紙資料收集的效率，增加了日后維護管理工作的難度，而且引發(fā)了更多的協(xié)調(diào)成本與執(zhí)行成本，繼而產(chǎn)生了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同缺失的困境。

2.4協(xié)同缺失問題的形成機理從主體、權(quán)責及模式這3個角度來看，市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的關(guān)鍵問題在于協(xié)同的缺乏。而主體動機異化、權(quán)責配置的交叉與懸浮及模式滯后都是導致該問題出現(xiàn)的直接原因。這三者所形成的一個不斷自我強化的邏輯循環(huán)則是該問題得以形成的內(nèi)在機理。多元的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理主體天然會誘發(fā)相應管理權(quán)責的分散[24]。在此情境下各管理主體出于對自身利益的維護，定然會追求更多的權(quán)與利，逃避相應的責任。由此在現(xiàn)行條塊分割的行政體制之下催生出管理權(quán)責配置的交叉與懸浮的問題；這樣的權(quán)責配置形式在應對實踐中具體的管理事務時，易將原本相互鏈接緊密的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理流程劃分為多個片段，進而引發(fā)管理流程的割裂，最終形成分段式的管理模式。這又進一步促進了各主體間的相互隔離，滋養(yǎng)了其本位主義。長此以往，這樣的邏輯閉環(huán)將日趨穩(wěn)定并逐步自我加強。這不僅是破解我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系缺乏協(xié)同問題的關(guān)鍵所在，更是構(gòu)建相應協(xié)同機制的邏輯起點和價值選擇。

3我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同機制構(gòu)建

與我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理缺乏協(xié)同的問題類似，西方學界對于這種由各主體互不配合、缺乏協(xié)同而引發(fā)的復雜管理問題早已開展了大量研究[25]。其中，協(xié)同治理理論逐漸成為了有效解決復雜公共管理中協(xié)同缺失問題的主流理論建構(gòu)[26]。該理論強調(diào)多元主體間通過協(xié)調(diào)合作，最終形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的有序局面，以促進公共利益的實現(xiàn)[27]。這與本文的研究目的相符，為此本文選擇從與協(xié)同治理理論有關(guān)的機制研究切入，通過構(gòu)建相應的協(xié)同機制去破解我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系缺乏協(xié)同的問題。

3.1協(xié)同機制框架現(xiàn)實中不斷激增的協(xié)同需求推動著協(xié)同治理的研究方向逐漸從理論探析轉(zhuǎn)向了應用層面，基于具體情境去構(gòu)建相應的協(xié)同機制來提高管理決策和實施的質(zhì)量成為近年學界的研究熱點[28]。其中，OECD為規(guī)避研究主題的差異對機制構(gòu)建帶來的限制，通過梳理橫向研究，整合各協(xié)同機制，最終提煉出極具包容性的“程序—結(jié)構(gòu)”協(xié)同機制框架，其以“程序”來寬泛地代表與協(xié)同機制操作運行有關(guān)的內(nèi)容，以“結(jié)構(gòu)”來寬泛地代表與協(xié)同機制的組織載體有關(guān)的內(nèi)容，這二者之間的互相依賴與動態(tài)互補，是確保該機制可以自適應變化，實現(xiàn)長效運行的關(guān)鍵[29]。盡管該機制框架在對應特定主題并具體展現(xiàn)協(xié)同的形成方面，不可避免地存在著模糊、寬泛的缺陷，但憑借其適用于解釋特定主題下協(xié)同機制“是什么”的顯著優(yōu)勢，已然成為彌補特定研究領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同機制缺失的首選。

3.2協(xié)同機制的動力從上述“程序—結(jié)構(gòu)”協(xié)同機制的框架設(shè)計出發(fā)，基于我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理缺乏協(xié)同的問題機理分析，綜合國外典型做法，對“程序”與“結(jié)構(gòu)”在市政基礎(chǔ)設(shè)施管理實踐中的具體表現(xiàn)方式分別進行提煉，以此作為協(xié)同機制的動力。在我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理情境下，“程序”強調(diào)的是多主體相互之間和其內(nèi)部各層級之間互動交流的工作安排與輔助工具，“結(jié)構(gòu)”強調(diào)的是多主體相互之間和其內(nèi)部各層級之間的組織類型與運行架構(gòu)。所以分別從“程序性安排”“技術(shù)性工具”與“正式組織”“非正式組織”4個方面，結(jié)合國外典型做法，對協(xié)同機制的動力進行梳理凝練。為此結(jié)合英國采取的頒布街道工程法、道路聯(lián)合工程計劃，加拿大采取的頒布公共服務工程法、5年長期協(xié)調(diào)計劃等做法，將能夠約束我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的法規(guī)條款與戰(zhàn)略計劃，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理政策條款”“市政基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合項目計劃”；結(jié)合新加坡采取的構(gòu)建地下基礎(chǔ)設(shè)施三維地圖、瑞士采取的設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施管理平臺等做法，將能夠促進我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的信息工具和數(shù)字平臺，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理信息系統(tǒng)”“市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化管理平臺”；結(jié)合英國采取的設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展協(xié)調(diào)團隊、澳大利亞采取的設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)委員會等做法，將能夠保障我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的綜合機構(gòu)和委員會，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)”“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理委員會”；結(jié)合美國制定的舉辦基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)會議、英國制定的開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所有者協(xié)議等做法，將能夠強化我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系內(nèi)多主體協(xié)同的會議和協(xié)議，分別提煉為“市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)商管理會議”“市政基礎(chǔ)設(shè)施管理行政協(xié)議”。

3.3協(xié)同機制的作用市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同機制所具有的動力在應對具體問題時所產(chǎn)生的外部效應主要表現(xiàn)為“降低交易成本”與“減少合作風險”。這也是促協(xié)同形成的關(guān)鍵，如圖2所示。（1）“政策條款”與“聯(lián)合項目計劃”能夠約束多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有減少退出合作風險的作用。其中，前者能夠通過明確多主體合作共贏的必要性去提升多主體對協(xié)同重要性的認知，進而抑制本位主義的產(chǎn)生。而且能對那些涉及逃避協(xié)同的行為施加處罰去規(guī)范多主體參與市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同管理的方式方法。同時也有助于理順各主體間的法律關(guān)系和法律地位，進一步規(guī)范各主體的角色定位，權(quán)責的劃分歸屬等基本事項；后者不僅能夠基于各主體需求的優(yōu)先級將其合理地銜接在一起，提前多年統(tǒng)籌市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，促使管理工作的有序進行，而且能夠從經(jīng)濟方面，對各主體的協(xié)同參與方式進行商業(yè)激勵，引導各主體通過協(xié)同合作去完成具體管理工作，避免各主體不合理競爭。（2）“管理信息系統(tǒng)”與“數(shù)字化管理平臺”能夠促進多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有降低信息交易成本的作用。其中，前者能夠便于各主體在市政基礎(chǔ)設(shè)施日常管理中就所涉及的包括文檔、圖形、數(shù)據(jù)、圖像在內(nèi)的各項資料進行及時歸納整理，確保信息的完整性與時效性，避免遺漏缺失，一定程度上促進各主體的全局意識與系統(tǒng)思維的提升；后者能夠通過進行包括門戶整合、流程整合、數(shù)據(jù)整合、應用整合在內(nèi)的政務信息資源整合來提高各主體間信息的一致性，從而打破信息壁壘與隔閡，化解市政基礎(chǔ)設(shè)施各管理主體間的信息不完整性和不對稱性的矛盾。而且有助于重塑市政基礎(chǔ)設(shè)施管理流程，解決現(xiàn)有體系中線性流程的割裂與僵化，避免了信息獲取滯后和層級流通不暢，降低各主體獲取各種與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理相關(guān)信息所花費的時間、人工等交易成本。（3）“綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)”“管理委員會”能夠保障多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有降低執(zhí)行交易成本的作用。其中，前者能夠?qū)⒏髦黧w的高層領(lǐng)導容納進一個權(quán)威充分、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、整體運作的組織結(jié)構(gòu)，進行的官方性自上而下的資源整合，從而將外部的協(xié)調(diào)過程轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的協(xié)商交流，便于達成市政基礎(chǔ)設(shè)施管理戰(zhàn)略的統(tǒng)一共識；后者能夠吸納市政基礎(chǔ)設(shè)施管理領(lǐng)域內(nèi)多行業(yè)、多類型、多級別的專家及代表，綜合代表多方利益，基于輕松自由的商討氛圍進行自下而上的協(xié)作交流。而且有助于擴寬主體間的溝通渠道，培養(yǎng)主動參與的文化，在尊重各方意見的前提下達成共同理解，從而化解市政基礎(chǔ)設(shè)施管理過程中的多頭協(xié)商與重復協(xié)商。最終降低了在市政基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同管理執(zhí)行過程中的時間、人工、財務等執(zhí)行成本。（4）“協(xié)商管理會議”“管理行政協(xié)議”能夠強化多主體共同參與市政基礎(chǔ)設(shè)施管理，具有減少分配不公的合作風險的作用。其中，前者通過自愿發(fā)起、自由參與，能夠在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上通過定期或非定期舉辦協(xié)商會議，擴寬各主體利益表達的平臺，鼓勵各主體開展聯(lián)合研究，積極探索、共同解決上一階段市政基礎(chǔ)設(shè)施管理實踐中的重點難點問題，尊重各方的意愿來共同確定下一階段的治理任務和方案，避免了相互扯皮、推諉；后者相比于依據(jù)法律法規(guī)的單方行政行為，其簽訂取決于各主體自身意愿，而且內(nèi)容更加豐富和靈活，能夠彌補行政管理手段的不足，強化各主體針對管理范圍及管理權(quán)責的模糊性進行商討的力度，對其中涉及的權(quán)責關(guān)系進行利益平衡，進一步規(guī)范了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理操作流程與執(zhí)行標準，最終減少了各管理主體間因權(quán)責與利益的爭搶所造成的分配不公的合作風險。

4建議

4.1避免“重結(jié)構(gòu)-輕程序”的偏差（1）學術(shù)界關(guān)于市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的現(xiàn)有研究成果明顯更關(guān)注于部門設(shè)置、領(lǐng)導關(guān)系、職責分工等有助于形成協(xié)同的結(jié)構(gòu)性設(shè)置，更側(cè)重對管理主體相互之間和其內(nèi)部各組成部分之間的相對位置關(guān)系進行分析。（2）實踐中多數(shù)主體傾向于將缺乏協(xié)同的問題歸因于自身的部門行政級別及權(quán)力范圍，忽略了市政基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)程序。盡管國際經(jīng)驗表明，從“結(jié)構(gòu)”方面來促進協(xié)同的形成的確是一種有效且成熟的解決方案，但各國行政體制及市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系的固有差異不容忽視，真正發(fā)揮促進協(xié)同作用的實則是那些隱藏在“結(jié)構(gòu)”背后，為“結(jié)構(gòu)”賦予生命和活力的“程序”，因此應當正視“結(jié)構(gòu)”與“程序”的平衡，規(guī)避“重結(jié)構(gòu)—輕程序”的邏輯偏差。

4.2糾正市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系在科層制下的固有問題盡管上述機制的構(gòu)建能夠有效推動我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同的形成，但其管理體系在我國科層制下存在著的固有問題仍不容忽視。尤其是科層制所固有的本位主義與部門利益滋長、責權(quán)失衡與重疊錯配、奉命唯謹與消極避責、權(quán)力集中與激勵失靈等問題在一定程度上制約了現(xiàn)代市政基礎(chǔ)設(shè)施管理質(zhì)量及管理效能的提升。（1）在組織結(jié)構(gòu)形態(tài)方面，推動扁平化、網(wǎng)絡(luò)化與柔性化的組織形態(tài)變革。縱向整合與減少各類設(shè)施的專業(yè)化管理層級，克服子系統(tǒng)內(nèi)部政策效力與執(zhí)行力逐層遞減的問題。同時，以全過程協(xié)作為目標，重構(gòu)多元管理主體間信息交流與溝通協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)化平臺，解決現(xiàn)有體系中線性流程的割裂與僵化，增加管理體系適應復雜管理需求變化的彈性和容錯性。（2）在權(quán)責界定方面，首先優(yōu)化現(xiàn)有科層制下的權(quán)責結(jié)構(gòu)，重點解決權(quán)大責小、權(quán)輕責重的失衡與倒掛問題；此外，健全分工與責權(quán)對等的整體追責機制，加強政務公開力度，以及對協(xié)同過程中各主體因部門利益和消極倦怠所產(chǎn)生的不良影響問題的處理力度。

5結(jié)語

本文通過分析我國市政基礎(chǔ)設(shè)施管理實踐，發(fā)現(xiàn)由多主體管理動機異化、權(quán)責配置的交叉與懸浮、管理模式的滯后所形成的不斷自我強化的邏輯閉環(huán)是導致缺乏協(xié)同問題形成的內(nèi)在機理。以此作為研究起點，基于“程序—結(jié)構(gòu)”的協(xié)同機制框架，從“程序性安排”“技術(shù)性工具與正式組織”“非正式組織”4個方面出發(fā)，構(gòu)建出以“政策條款”與“聯(lián)合項目計劃”“管理信息系統(tǒng)與數(shù)字化管理平臺”“綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)與管理委員會”“協(xié)商管理會議與行政協(xié)議”為主要動力的市政基礎(chǔ)設(shè)施管理體系協(xié)同機制，并從降低交易成本與減少合作風險兩方面揭示了該機制發(fā)揮作用的基本邏輯。同時，未來研究應當關(guān)注市政基礎(chǔ)設(shè)施的演化特征與協(xié)同需求和市政基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)的協(xié)同要素。

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作者:樊泓 丁銳 秦貝貝 單位:北京建筑大學